— В своем совместном докладе с Александром Мурычевым «Уроки банковского регулирования и надзора после кризиса» вы высказались, что до сих пор не было построено ни одной работающей глобальной системы оценки системного риска. Как будут выявляться риски департаментом финансовой стабильности ЦБ?

— Глобальной оценки системного риска действительно не существует, хотя некоторые попытки со стороны МВФ и Европейского совета по системным рискам предпринимаются. Я думаю, что она никогда не будет создана, по крайней мере, при нынешнем поколении, поскольку по сложности эта задача сопоставима с введением глобальной валюты или общемирового финансового регулирования.
Что касается нашего департамента, то для обнаружения системных рисков мы работаем по трем направлениям. Во-первых, оценка финансовой устойчивости группы системно значимых банков и, в недалеком будущем совместно с ФСФР, — группы системно значимых участников финансового рынка. Во-вторых, структурный мониторинг ситуации на ключевых финансовых рынках для своевременного обнаружения системных угроз. Говоря «структурный мониторинг», я имею в виду, что нам интересны не только валовые рыночные показатели, но и взаимосвязи участников, их денежные потоки и риски. Речь идет прежде всего о денежном рынке — рынке междилерского репо и межбанковских кредитов, а в перспективе — рынке производных финансовых инструментов. В-третьих, анализ взаимосвязи и взаимозависимости рынков облигаций, внешнего финансирования, банковского сектора и так называемой «теневой» банковской системы. В четвертых, отслеживание каналов распространения внешних шоков. Сейчас это особенно актуально, учитывая, что Европа выступает одним из источников нестабильности в глобальной финансовой системе.

— Были ли взяты за основу какие-либо аналоги при создании нового департамента ЦБ?

— Да, изучался опыт других центральных банков. Прежде всего образцы организационно-управленческих структур ведущих западных регуляторов — Банка Англии, Банка Франции, немецкого Бундесбанка, Банка Нидерландов. Кроме того, нас интересовал опыт организации макропруденциальной политики в странах, близких к нам по экономическому развитию, таких как Словакия или Чехия. В настоящее время происходит расширение мандата центральных банков в области макропруденциальной политики и стабильности финансовой системы в целом. Этот процесс касается прежде всего развивающихся стран. К примеру, недавно были внесены поправки в законодательство о центральном банке Южной Кореи, наделяющей его полномочиями для подержания финансовой стабильности.

Главный урок из истории с Банком Москвы состоит в том, что регулятор не может стоять с дубинкой за спиной каждого банкира

Департаменту свыше полугода, накоплен некоторый опыт, и теперь уже коллеги из других стран проявляют любопытство к нашим наработкам. В частности, в прошлом месяце приезжали представители Национального банка Украины и интересовались организацией Департамента финансовой стабильности.

— Планируется ли введение новых способов оценки рисков?

— Если говорить о внешних инструментах оценки рисков, например обязательных к использованию банками, то нововведений не предвидится. У банков слишком различны бизнес-модели, профили рисков и условия работы, чтобы обязывать их применять конкретно взятые модели. Каждый крупный банк должен располагать собственными, по Базелю, «внутренними» моделями.
Что касается внутренних для регулятора инструментов оценки системных рисков, то мы сейчас работаем на пересечении риска ликвидности и рыночного риска. Для анализа денежного рынка налажен обмен информацией с ФСФР, разработан механизм сетевого анализа и метод идентификации системно значимых игроков на рынке междилерского репо. К рынку межбанковских кредитов будет применяться схожий алгоритм отслеживания взаимозависимости участников рынка, а также имитационное моделирование «эффекта домино». Первое позволит нам определять, кто из игроков становится источником распространения ценовых изменений на рынке, а второе — заранее знать пострадавших в лицо на каждом раунде распространения дефолта. Кроме того, риск ликвидности рассматривается с нескольких точек зрения: сквозь призму показателей финансовой устойчивости МВФ; индикатора системного риска ликвидности; и результатов экспресс-анализа ожиданий руководителей казначейств банков.

«Мы находимся в начале пути осмысления, каким должно быть регулирование крупных институтов»

Пока преждевременно говорить о прикладном значении результатов анализа для надзорного реагирования. Необходимо сначала расширить периметр анализа на весь денежный рынок, включая производные инструменты, отработать механизм наблюдения, чтобы быть в нем уверенным, а затем начинать разговор о возможных лимитах и требованиях, ограничивающих операции. Тем не менее МВФ уже предложил Банку России ввести в свою практику регулирование риска концентрации и дисконтов. Пока мы обходимся мягким воздействием на рынок. У центральных банков существует такое понятие как moral suasion — нечто среднее между моральным давлением и уговариванием участников рынка. В августе 2011 года, когда на рынке возникла нестабильность, совместно с ФСФР мы провели индивидуальные встречи с руководством банков и инвесткомпаний на тему их рыночных позиций. В результате к сентябрю, когда произошло снижение фондовых индексов, наиболее рисковые позиции были уменьшены до приемлемого уровня. По нашим наблюдениям, своевременные непубличные действия внесли свой вклад в общее снижение рыночного риска на финансовом рынке.

— Какие выводы были сделаны из истории с Банком Москвы?

— В настоящее время обсуждается несколько возможных изменений в практике регулирования, которые можно считать в том числе и выводами по Банку Москвы. В области текущего надзора — повышение качества консолидированного надзора над финансовыми группами и законодательное закрепление мотивированного суждения. Главный урок, на мой взгляд, состоит в том, что регулятор не может стоять с дубинкой за спиной каждого банкира. Когда на кону миллиарды рублей, у банкира всегда будет соблазн манипулировать состоянием банка в промежутках между проверками. Решением должно стать оздоровление мотивов деятельности топ-менеджеров и собственников. Их работа будет добросовестной, когда каждый будет знать, что за фальсификацию отчетности, неправомерные операции и другие нарушения они будут нести уголовную и имущественную ответственность.

Кроме того, есть решения на микроэкономическом уровне, которые следует широко обсуждать. К ним относятся необходимость запрета на реорганизацию финансовых групп в случае усугубления системных рисков, а также необходимость одобрения надзорным органом крупных сделок по слияниям и поглощениям. Кроме того, крупные банки должны располагать самостоятельными планами чрезвычайных действий с юридическими обязательствами текущих собственников по поддержке банка, проводить анализ договорных обязательств по долговым ценным бумагам, то есть по ковенантам и прочее. Если говорить о макропруденциальных решениях, я бы отметил, что создание режима специального надзора над системно значимыми игроками — это общая международная тенденция, которая начала реализовываться во многих странах благодаря инициативе Базельского комитета по банковскому надзору. Мы находимся в начале пути осмысления, каким должно быть регулирование крупных институтов. Базельский комитет говорит о дополнительных требованиях к собственному капиталу и ликвидности, особом режиме упорядоченной ликвидации, прижизненных завещаниях и пр.

— Как вы оцениваете влияние созданного совместно с IFC Фонда капитализации российских банков на банковский сектор?

— У меня смешанное отношение к проекту Фонда капитализации малых и средних банков с участием IFC. С одной стороны, я приветствую эту частную инициативу, поскольку любые средства хороши, когда банки не обладают высокой инвестиционной привлекательностью. С другой стороны, я не рассматриваю фонд как системное решение. Его размер — не более 10 млрд рублей, что составляет около 0,2% совокупного капитала банковского сектора. Кроме того, мне не понятны приоритеты. Банковское сообщество настаивает на разгосударствлении крупнейших банков и в то же время лоббирует проект, где доля государственного ВЭБа составит свыше 80%.

— В своей статье для «БО» в сентябре 2010 года вы высказали идею создания фонда поддержки финансовой стабильности с финансированием в виде регулярных сборов с банков. Необходимость в нем по-прежнему есть?

— Это мое персональное убеждение, которое я озвучивал, когда еще был участником заседаний Консультативного совета при председателе Банка России. Оно состоит из нескольких компонентов. Во-первых, политика поддержания стабильности и финансирование антикризисных расходов должны обрести независимость от налогово-бюджетной политики. Для этого необходим внебюджетный фонд, финансируемый банковским сообществом и обеспечивающий справедливое распределение нагрузки между бюджетом, налогоплательщиками и банками. Во-вторых, необходима ориентация АСВ на более широкую политику по поддержанию стабильности и превращение его в уполномоченное агентство по разрешению банковских кризисов. Выплаты возмещения вкладчикам в счет страхового фонда могут рассматриваться как частное решение — агентство должно обладать самостоятельностью в принятии решения о том, к каким мерам прибегать. В-третьих, необходимо уточнение размера внебюджетного сбора исходя из новых задач и превращение его из страхового сбора в сбор широкого назначения для поддержания стабильности. Расчет показывает, что на десятилетнем интервале при финансировании расходов на разрешение локальных банковских проблем, нагрузка на банки не будет сильно отличаться от текущей. Думаю, что за институционализацией антикризисной политики и созданием crisis resolution authorities стоит будущее. Уже сегодня подобная модель применяется в Германии, Швеции, Дании и других странах. Как ни покажется странным, система страхования вкладов — это простейший стабилизационный механизм 1930-х годов. Будущее за более гибкими, универсальными системами.

Банковское сообщество настаивает на разгосударствлении крупнейших банков и в то же время лоббирует проект, где доля государственного ВЭБа составит свыше 80%

— Как вы относитесь к идее создания системы, основанной на принципе отказа от возможности какой бы то ни было экстренной поддержки государства финансовым организациям?

— Это идеализация в духе чикагской школы, которая считает, что рынки могут полноценно и своевременно возвращаться к равновесию без вмешательства государства. Сама идея central banking, озвученная английским экономистом Уильямом Бэйджготом в конце XIX столетия, состояла в том, что государство должно выступать кредитором последней инстанции и приходить на помощь временно неплатежеспособным банкам, когда рынки сбоят. Бесконечная череда кризисов на протяжении последних двух столетий показала, что такой подход оправдал себя, поскольку он минимизирует общественные издержки. Неизвестно, где бы мы сейчас находились, если бы позволили развиваться естественному ходу кризиса. Но самое важное, что сторонники невмешательства государства не озвучили альтернативу. Кроме благих намерений им нечего предложить в качестве новой концепции взаимоотношения государства и финансового сектора.

— Как вы считаете, нужно ли вводить дифференцированное по размеру банков регулирование в банковском секторе?

— Важен не размер банков сам по себе, а их значимость для экономики — масштабность рисков, взаимная замещаемость, организационная сложность, деятельность на пересечении нескольких юрисдикций и так далее. В таком ракурсе дифференцированное регулирование и надзор уже начали прорабатываться Базельским комитетом в зависимости от причисления банка к группе системно значимых. Кстати, и перед отечественными властями стоит задача определиться с подходами к выявлению системно значимых игроков, не только банковских, но и других финансовых институтов — страховщиков, профессиональных участников рынка ценных бумаг. Если речь идет о каком-либо особенном регулировании и надзоре для небольших банков в разрезе дифференциации требований, то остается неясным, какие пруденциальные нормы для них должны быть снижены и почему. По ключевым требованиям — достаточности капитала и ликвидности — небольшие банки как класс игроков многократно перекрывают минимальные требования. Кроме того, я отношусь к сторонникам концепции банков с ограниченной лицензией, которая предполагает выделение классов банков по критериям размера капитала и закрытого перечня разрешенных операций. Вместе с директором департамента лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций Банка России Михаилом Суховым, мы писали об этом на страницах вашего журнала в 2010 году (в №4, 2010. — Прим. «БО»).

— В 90-х для особого контроля за системообразующими банками было создано ОПЕРУ-2, курировавшее 14 крупнейших кредитных организаций, но кризис 1998 года показал его неэффективность. Имеет ли смысл возврат к подобному надзору?

— Опыт ОПЕРУ-2 был не слишком успешным по меньшей мере по трем причинам. Во-первых, оно было создано достаточно поздно, накануне кризиса 1998 года. Во-вторых, надзор за крупнейшими банками носил формальный, а не содержательный характер. В третьих, он ничем не отличался от надзора за другими банками. Текущее отношение в Банке России к административному — я подчеркиваю, сугубо техническому — выделению надзора в новую территориальную структуру не несет с собой очевидных преимуществ.

— В России не до конца введен Базель II. Как это повлияет на введение третьего Базеля?

— Этот вопрос мне задают далеко не первый и, видимо, не последний раз. Особенность Базеля III заключается в том, что он не отменяет и не замещает собой Базеля II. К примеру, Базель II заменил Базель I, поскольку модифицировал коэффициент Кука, ввел категорию рыночной дисциплины и IRB-подход и многое другое. Базель III не отменяет ни одного положения предыдущего соглашения. Напротив, он покрывает прорехи в области надзора: делает политику контр­циклической, акцентирует внимание на системно значимых игроках, инструментах и рынках, расширяет требования к информационной прозрачности. Каждый из Базелей был направлен на решение своих задач, «у каждого плода свои семена». В целом, Базель?III признал, что, с одной стороны, банки не в состоянии самостоятельно и адекватно оценивать свои риски, с другой стороны, что прежний набор мер регулирования был недостаточен для управления системным риском и финансовым циклом. В результате мы наблюдаем фронтальное обновление базовых пруденциальных норм. Что касается практической стороны дела, нашим банкирам нужно своевременно разобраться в новом соглашении, поскольку оно потребует значительных усилий для планирования капитала и еще больших усилий для управления ликвидностью.