Финансовая сфера

Банковское обозрение


  • Как сесть на бюджетную «трубу»
01.09.2004

Как сесть на бюджетную «трубу»

Голубая мечта любого банкира — заполучить в состав своей клиентуры какую-нибудь крупную бюджетную организацию: финансовые потоки бюджетников отличаются высокой степенью предсказуемости, да и уровень надежности у госучреждения, как правило, достаточно высок. Однако доступ банков к бюджетным средствам сейчас жестко ограничен законодателем. Теперь их сложнее разворовать, но и дохода они не приносят: лежат без движения на счетах Центробанка.


«Чужакам» на этот рынок вход воспрещен

Впрочем, сесть на бюджетную «трубу» всегда было непросто: среднестатистической, обычной кредитной организации самостоятельно выйти на рынок финансовых услуг для органов государственной власти у нас практически невозможно. Дело в том, что в России выход на этот рынок сопряжен с преодолением целого ряда запретительных барьеров, сооруженных вопреки действующему антимонопольному законодательству. А в основе всего этого «частокола» запретов лежит система уже сложившихся тесных отношений руководителей государственных структур разного уровня с особо приближенными, подконтрольными им банками.

В начале 90-х годов — во время бума по созданию коммерческих банков — каждый муниципалитет, область, край и республика, как известно, стремились обзавестись собственным «карманным» кредитным учреждением, а порой даже несколькими. Ведомственная «банкомания» охватила и федеральные власти — каждое уважающее себя министерство поспешило обзавестись своим ведомственным банком.

Вопреки расхожему мнению далеко не все «муниципально-ведомственные» банки изначально создавались чиновниками только из чисто эгоистического желания поиметь собственную выгоду. Зачастую к таким действиям муниципальные и региональные власти вынуждены были прибегать, дабы сохранить бюджетные средства от их «прокрутки» в неподконтрольных, чужих кредитных организациях. К сожалению, тесная смычка власти с банком далеко не всегда приводила к желаемому результату: бюджетные средства по-прежнему «прокручивались», но уже в «карманных» банках, правда, принося доход не чужому дяде, а мэру, губернатору или министру, ставшему негласным хозяином новоиспеченного кредитного заведения.

К середине 90-х годов рынок финансовых услуг для органов государственной власти оказался поделенным по регионально-отраслевому признаку. В результате образовались своего рода «удельно-ведомственные финансовые княжества», в каждом из которых сидел свой местный олигарх, он же первый руководитель, что позволяло ему контролировать не только подведомственный бюджет, но и обслуживающий его нужды «карманный» банк. Вполне понятно, что вход на этот рынок чужакам был строго-настрого воспрещен, а потому о свободной конкуренции здесь не могло идти даже речи.

Такой порядок устраивал «карманные» банки, но вместе с тем, вполне естественно, вызывал законные нарекания остальной части банковского сообщества, лишенной чиновничьей синекуры. Более того, от такой практики начинали страдать и сами «муниципально-ведомственные» банки, когда пытались выйти на чужие рынки. Следовательно, «олигархо-феодальная» раздробленность на рынке финансовых услуг для органов государственной власти фактически консервирует сохранение мелких банков, препятствуя объективно необходимой концентрации финансовой индустрии. Как ни парадоксально, подружившиеся со своими банками регионы также частенько тяготились этим слишком тесным сотрудничеством. Дело в том, что обслуживающее их кредитное учреждение далеко не всегда могло предоставить заем в нужном объеме и на достаточно выгодных условиях, а чужие банки в качестве одного из условий выделения кредита требовали перенаправить к ним бюджетные потоки.

Тендер как лекарство от монополии

После августовского кризиса 1998 года Минфин отказался от практики допуска коммерческих банков к бюджетным деньгам, поскольку на «комбанковских» счетах тогда зависли крупные суммы, принадлежащие государству. К 2000 году правительство своим постановлением утвердило концепцию единого счета, передавшего все бюджетные деньги на счета Центробанка. Впрочем, данная мера коснулась в первую очередь федеральных средств, поскольку на местах расставание банков с деньгами местных бюджетов затянулось на гораздо больший срок.

Несмотря на то что перевод бюджетных средств на счета ЦБ сделал невозможным их нецелевое использование, у этой меры есть и свой серьезный минус: на лежащие без движения деньги перестали начисляться проценты. В результате от такой ситуации теряют в доходах не только банки, но и органы государственной власти. Таким образом, новый порядок финансирования в долгосрочном плане ни одну из сторон не может устраивать.

К тому же в последнее время перед Минфином встала проблема: в связи с сокращением Банком России числа своих расчетно-кассовых центров (РКЦ) обслуживание бюджетных организаций в ряде регионов пришлось возложить на систему Федерального казначейства, что не совсем удобно. Поэтому в 2003 году Минфин решил привлечь в ограниченном объеме к обслуживанию бюджетных средств коммерческие банки, проведя при этом среди них тендер. А для того чтобы не было проблем с сохранностью бюджетных средств, их остатки в конце дня будут перечисляться на счета федерального бюджета в ЦБ РФ. Данное постановление министерства вполне соответствует действующему закону, согласно которому там, где нет РКЦ Центробанка, к обслуживанию бюджетных средств можно привлекать на конкурсной основе коммерческие банки. Однако решением правительственной комиссии до 2004 года никаких тендеров ни разу не проводилось, а бюджетные деньги обслуживал Сбербанк.

В федеральном бюджете на 2004 год правительство и Госдума разрешили открывать депозиты в банках для размещения временных бюджетных остатков только регионам, не получающим дотаций Фонда финансовой поддержки (то есть всего лишь 20% всех субъектов РФ). Тем временем банкиры просят у правительства дальнейшей либерализации в сфере обслуживания бюджетных средств. Ассоциация региональных банков «Россия», например, предложила закрепить в Бюджетном кодексе право регионов-доноров размещать средства на банковских депозитах. Аналогичной позиции придерживается и президент Ассоциации российских банков (АРБ) Гарегин Тосунян: «Когда мы ставили вопрос о необходимости введения казначейской системы, не имелось в виду, что у банков надо отобрать расчетно-кассовое обслуживание бюджетов и вывести бюджетные деньги из банковской системы». По словам первого заместителя председателя правления Росбанка Елены Красавцевой, существующее законодательство не способствует работе банка с бюджетом. К примеру, Росбанк в последние годы активно расширяет свое присутствие в регионах, что позволило ему наладить сотрудничество с 16 администрациями субъектов РФ и 30 муниципальными образованиями. С 2000 года органам государственной власти самого различного уровня Росбанком было выдано около 44 млрд рублей. В кредитном портфеле банка доля бюджетных организаций составляет 10—15%, но все эти займы не обеспечены соответствующими денежными потоками. Для того чтобы изменить ситуацию, по мнению Елены Красавцевой, ЦБ РФ должен повысить требования к банкам, работающим с органами государственной власти, дав им право на обслуживание бюджетных средств.

А вот Матвей Тарасов, заместитель начальника отдела развития системы федерального казначейства ГУФК Минфина России, полагает, что фундаментальная вещь в построении финансов любого государства — отделение государственных финансов от частных. В настоящее время нередко встречается ситуация, когда вопреки положениям статьи 155 Бюджетного кодекса, устанавливающей, что счета бюджетов обслуживает Банк России, ряд субъектов Федерации и муниципальных образований, а также их бюджетополучатели открыли счета по учету средств региональных и местных бюджетов в коммерческих банках. Временно свободные денежные средства, находящиеся на едином счете бюджета субъекта Федерации, должны приносить доходы бюджету. Но, по мнению представителя федерального казначейства, существует принципиальная разница между размещением счета бюджета в коммерческом банке и размещением временно свободных средств бюджета на депозитных счетах. При размещении средств на депозитах действует открытая, понятная, ответственная процедура принятия решений, подконтрольная обществу.

Во время недавно состоявшейся в Москве конференции «Финансовые услуги для органов государственной власти» замруководителя Департамента развития конкуренции на рынке финансовых услуг, информационной политики и комплексного анализа МАП Юлия Бондарева заявила, что проблеме предоставления финансовых услуг государственным органам в последнее время правительством уделяется большое внимание. В прошлом году по этому вопросу прошло семь совещаний — по одному в каждом федеральном округе. По мнению г-жи Бондаревой, главным недостатком этого рынка является то обстоятельство, что при выборе конкретного банка для открытия счета (когда в регионе отсутствуют учреждения Центробанка) местные власти очень редко используют механизм конкурсного отбора. Тендер также нечасто применяется в российской практике, когда решается вопрос, например, о предоставлении муниципальному образованию займа, что помогло бы взять кредит на выгодных условиях. Но и в этом случае этот механизм также нечасто применяется в российской практике. А между тем этот инструмент уже давно в обязательном порядке используется учреждениями госсектора при отборе производителей финансовых услуг в развитых странах, в частности в Евросоюзе.

Впрочем, некоторый опыт в этом деле в нашей стране все-таки уже имеется. Например, еще с 1999 года тендер среди банков стал периодически проводиться администрацией Самарской области. Его целью является отбор кредитных учреждений для обслуживания средств областного бюджета. В прошлом году в тендере победили самарские коммерческие банки: АКБ «Газбанк» и ОАО КБ «Солидарность», Поволжский банк Сбербанка РФ, а также самарский филиал ОАО КБ «МБМ-Банк». Петербургской мэрией также проводился тендер на обслуживание счетов бюджетов субъектов РФ, не получающих дотации от Федерации. В 2003 году из семи участвовавших в конкурсном отборе кредитных учреждений наибольшее количество баллов набрали Промышленно-строительный банк (СПб), банк «Санкт-Петербург» и Балтонэксим Банк. Правда, при этом приходится констатировать, что по результатам этих тендеров состав участников рынка почти не обновился.

Государственный «банкинг» Москвы

К сожалению, в Москве, где сосредоточена большая часть российских банковских активов, пока не практикуются тендеры по отбору уполномоченных банков. Тем не менее процедура вхождения на столичный рынок в последние годы стала более прозрачной. Как заявил президент АРБ Гарегин Тосунян, в свое время в число уполномоченных банков Правительства Москвы входили только шесть кредитных организаций, что вызывало справедливую критику со стороны участников рынка, требовавших его демонополизации. Сейчас алгоритм вступления в систему уполномоченных банков стал более понятным. Если раньше для того, чтобы банк вошел в состав уполномоченных, достаточно было одного распоряжения мэра, то сейчас требуется еще и согласие банковского сообщества.

В начале 2004 года в состав уполномоченных банков Правительства Москвы входили 24 банка. Размер их совокупного уставного капитала в тот момент равнялся 2512,26 млрд рублей. А доля активов этой категории столичных банков превышала 53% от всех активов финансовой индустрии Москвы.

Как заявил председатель Комитета госзаимствований Москвы Сергей Пахомов, в столице накоплен значительный опыт по привлечению банков к управлению городским долгом. С февраля 1997 года и по настоящее время общий объем выпущенных Москвой облигаций превысил 60 млрд рублей. В начале 2001 года мэрией был создан институт уполномоченных андеррайтеров и маркет-мейкеров. Сначала в их число вошли только два банка, но теперь круг участников значительно расширился. Для того чтобы стать уполномоченным андеррайтером и маркет-мейкером, по словам г-на Пахомова, кредитному учреждению достаточно лишь подать заявление. Правда, при этом банк должен выполнять определенные обязательства. Задачей уполномоченных андеррайтеров является участие в размещении облигаций Правительства Москвы на биржевом рынке. Далее на уполномоченного андеррайтера возлагаются функции маркет-мейкера, то есть обязанность регулярно выставлять на торги минимальный пакет столичных облигаций, обеспечивая тем самым их регулярную котировку.

Выступавший на конференции «Финансовые услуги для органов государственной власти» замруководителя департамента науки и промышленной политики Правительства Москвы Дмитрий Никаноров рассказал о том, как мэрия работает с банками с целью стимулирования инвестиций в реальный сектор экономики. С этой целью столичное правительство одним из первых в стране стало компенсировать предприятиям-заемщикам 50—60% от величины процентной ставки. В этом существовала необходимость, когда стоимость заимствования на рынке была слишком высока. Сейчас мэрия содействует развитию социально значимых отраслей города с помощью бюджетного кредитования (его стоимость равна 1/4 ставки рефинансирования). При этом финансирование объектов осуществляется на долевой основе: 30—40% кредитов выделяет муниципалитет, а оставшиеся 60—70% — частный инвестор.

Столичный опыт частично используется и другими регионами, однако в довольно ограниченном масштабе, поскольку в других субъектах РФ просто нет столь мощного банковского сектора. Следует также признать, что многочисленные барьеры, до сих пор существующие на рынке финансовых услуг для органов госвласти, по-прежнему являются серьезным тормозом в деле привлечения банков к обслуживанию нужд бюджета на региональном уровне.






Новости Новости Релизы