Инсайдерский надзор от Хубилайхана... до Сергея Игнатьева

Несколько месяцев назад ряд высокопоставленных чиновников Центробанка произвели в банковском сообществе фурор, высказавшись в пользу введения института кураторов, работающих непосредственно в контролируемом ими банке. Как и следовало ожидать, эти заявления вызвали довольно противоречивую реакцию банкиров, в массе своей не проявивших особого энтузиазма по поводу перспективы иметь у себя в офисе недремлющее «государево око». Одним из первых ноу-хау ЦБ РФ довольно образно прокомментировал президент Ассоциации российских банков Гарегин Тосунян: «Я не уверен, что все эту инициативу воспримут с радостью. Это то же самое, что посадить в свою машину инспектора ГАИ. Если бы он защищал от произвола на дорогах и нарушений правил — тогда с радостью, в противном случае — сомнительное удовольствие. Здесь все зависит от контекста, и необходимо адекватное поведение представителей Центрального банка». Вместе с тем, по его мнению, некоторые банки все-таки могут согласиться — ведь тогда им, возможно, будет проще решать текущие вопросы с руководством Центробанка.

Правда, пока этот проект все еще остается на бумаге, поэтому у некоторых наблюдателей сложилось впечатление, что он уже похоронен вместе с кипой других однажды озвученных, но по той или иной причине так и неосуществленных прожектов ЦБ РФ. Но, как недавно пояснил заместитель председателя Центробанка, руководитель Главной инспекции кредитных организаций Геннадий Меликьян, от этого замысла Банк России не отказался. К его реализации ЦБ РФ собирается приступить во втором квартале 2005 года, то есть тогда, когда работа, связанная с вступлением кредитных учреждений (кроме тех, кто подаст заявку вторично) в систему страхования вкладов, будет в основном закончена. Заняться этим вопросом у Центробанка пока просто не хватает сил, поскольку сейчас основная масса его сотрудников участвует в проверках, связанных с допуском банков в систему страхования вкладов.

Несколько лет тому назад это предложение российского ЦБ РФ, по крайней мере с точки зрения среднестатистического банкира, могло показаться не только экзотичным, но и недемократичным, посягающим на неписаные права банковской вольницы. А если копнуть в глубину веков, лет эдак на семьсот, то выяснится, что изобретателем инсайдерского надзора был небезызвестный… монгольский император Хубилайхан, самодержавно правивший в средневековом Китае, а потому историками в симпатиях к идеям либерализма не замеченный. Вот что писал об императорском инсайдерском надзоре за китайской денежной эмиссией итальянский купец Марко Поло, совершивший путешествие в Поднебесную в 1275—1292 годах: «Все эти разрезанные на части бумажки печатаются с такой серьезностью и важностью, будто бы они являются чистым серебром или золотом. При этом вельможи, ответственные за их изготовление, подписывают каждую бумажку и ставят на ней свои печати. А когда все должным образом готово, главный чиновник, назначенный самим великим ханом, жирно смазывает доверенную ему печать киноварью и так давит ею на каждую бумажку, чтобы она отпечаталась на ней ярко-красным цветом. Только после этого деньги становятся подлинными». При этом в случае несанкционированного изготовления бумажных банкнот всему дружному коллективу ханских инсайдеров приходилось идти на плаху...

Почему Европа и Америка отказались от должности «ночного сторожа»

Вполне понятно, что в свободолюбивой Западной Европе, вслед за Адамом Смитом отводившей государству роль банального «ночного сторожа», разработанная Хубилайханом технология надзора долгое время не могла прижиться. С момента своего создания национальные банки Западной Европы в сфере банковского регулирования, как правило, отдавали предпочтение дистанционному (удаленному) контролю, во многом основанному на доверии. К примеру, до недавнего времени сотрудники немецкого Bundesbank никогда сами в контролируемые банки не ходили. В большинстве случаев проверка ограничивалась просмотром затребованных регулятором документов. И лишь в крайнем случае, когда у германского Центробанка возникали серьезные подозрения по поводу добросовестности конкретного кредитного учреждения, им нанимались аудиторы, услуги которых оплачивались самим проверяемым банком. В течение многих десятилетий дистанционный подход к регулированию вполне себя оправдывал.

Но продолжающийся процесс глобализации банковского дела внес существенные коррективы и в деятельность немецкого регулятора: на германском рынке появились заокеанские игроки, внесшие свои правила в банковскую этику. Работать на доверии стало невозможно: по оценке специалистов, американское банковское сообщество гораздо более терпимо подходит к разного рода нарушениям регулятивных норм, если это оправдывается интересами бизнеса. Другой причиной, побудившей Bundesbank недавно набрать 200 сотрудников (еще двести будет набрано в будущем году) для проведения регулярных проверок непосредственно в банках, стала необходимость ужесточения контроля за деятельностью кредитных учреждений в связи с предстоящим вступлением в силу соглашений по «Базелю-2», которые повышают требования к их надежности. Таким образом, в настоящее время и в западноевропейских странах регуляторы стали делать больший акцент на усиление надзора за банками непосредственно на местах.

В отличие от консервативной добропорядочной старушки Европы нравы в банковской отрасли США, особенно в XIX — начале XX века, во многом напоминали нынешние российские. Именно поэтому американские органы банковского надзора гораздо раньше западно-европейских вынуждены были дополнить малоэффективный дистанционный контроль регулярными проверками на местах. Соединенные Штаты одними из первых внедрили в практику регулирования и концепцию внутреннего, инсайдерского надзора, введя институт кураторов, постоянно присутствующих в банке.

Сейчас американские кураторы ходят в подшефный банк, как на работу. В их кабинете установлены два компьютера, один из которых связан с сетью контролируемого кредитного учреждения, а другой — с Федеральной резервной системой. В наиболее крупных американских банках работают до 10—15 контролеров, специализирующихся в какой-то одной конкретной области надзора. Причем во время проверок эта группа разрастается до 40—50 человек. А, например, служба взаимодействия с государственными органами стран, в которых работают отделения Ситибанка, насчитывает до 1100 человек.

Головокружительная эволюция Банка России

В силу известных причин переход российской банковской индустрии на рыночные рельсы произошел совсем недавно — около 10—15 лет назад. За этот довольно краткий промежуток времени Центробанку РФ пришлось совершить головокружительную эволюцию в сфере надзора. В отличие от регуляторов США и Европы контрольные функции Банка России на первых порах носили в общем-то формальный характер: с 1991 по 1993 год он в основном занимался процедурой выдачи банковских лицензий. В результате к середине 90-х годов число кредитных учреждений выросло до 2600.

Кстати, недавние происшествия с Содбизнесбанком и Гута Банком эксперты объясняют, в частности, и недостаточным регулированием на этапе становления российской банковской системы. Впрочем, после нашумевших историй с МММ, «Русским домом Селенга» и прочими финансовыми пирамидами акцент в деятельности ЦБ РФ постепенно сместился в сторону более содержательного надзора, так называемого «комплайенса», то есть контроля за тем, как выполняются банками существующие финансовые технологии. (На Западе регуляторы стали практиковать «комплайенс» еще с 30-х годов, после эпохи «великой депрессии».) В результате такого подхода ЦБ РФ издал массу регламентирующих документов, контроль за выполнением которых первое время осуществлялся главным образом на основе отчетов, предоставляемых банками. В 1994 году в структуре Банка России наконец-то появился департамент надзора. Впрочем, сил на проверку банков на первых порах не хватало, а потому более или менее регулярно их стали проводить лишь в конце 90-х годов.

Работу по риск-ориентированному контролю, который на Западе стали применять еще с 70-х годов прошлого века, ЦБ РФ начал только сейчас. Как недавно пояснил первый зампред Центробанка Андрей Козлов, к оцифровке банковских рисков российский Центробанк приступил совсем недавно. (Отставание, как говорится, налицо, но при этом следует учесть, что за весьма короткий срок — около полутора десятка лет — наш банковский сектор и вместе с ним его регулятор сумели пройти большую часть того пути, которым западные банки шли много десятилетий и даже столетий.) Пока надзор за деятельностью банков в нашей стране основан на так называемой системе мониторинга коэффициентов. Несомненно, большинство банковских работников знакомо с такой системой коэффициентного анализа, как набор официальных нормативов Банка России (см. Инструкцию ЦБ РФ № 1 «О порядке регулирования деятельности банков» от 1 октября 1997 года). К сожалению, из-за того, что достоверность официальной банковской отчетности находится на довольно низком уровне, надежность этих систем не слишком высока. Тем не менее их можно использовать в качестве своего рода генератора тревожных сигналов, обоснованность которых необходимо проверить с помощью проведения дополнительного исследования непосредственно в банке.

Главной задачей риск-ориентированного контроля является комплексный анализ рисков, с которыми российские банки постоянно сталкиваются в своей деятельности. Кстати, стресс-тестирование банковского сектора, проведенное Центробанком в начале 2004 года, показало, что он стал более уязвим по сравнению с 2002 годом. В определенной степени это связано с увеличением объемов кредитования банковским сектором и, как следствие, с возросшими рисками.

Но для проведения всестороннего риск-ориентированного контроля одного дистанционного надзора становится явно недостаточно. В частности, уходят в прошлое методики, ограничивающиеся использованием коэффициентов исключительно на основе баланса и отчета о прибылях и убытках, существенно сокращается сфера применения дистанционных рейтингов. Уже в 1999 году от них отказались службы надзора за банковской деятельностью США и Нидерландов. Для получения комплексной рейтинговой оценки работы банка теперь требуется проанализировать широкий спектр документов регламентированной отчетности и провести дополнительные исследования непосредственно в кредитном учреждении.

В преддверии эксперимента

Вообще-то, идея постоянно поселить кураторов в банках вызревала в руководстве Банка России почти два года: с момента назначения председателем ЦБ РФ Сергея Игнатьева. В качестве первого шага Центробанк еще в конце 2002 года решил провести эксперимент с персональными кураторами, закрепив их за небольшим количеством банков. При этом речь о переселении сотрудников ЦБ РФ в банки тогда еще не шла. В январе прошлого года в десять центробанковских территориальных управлений ушло письмо Банка России, в котором им предлагалось подключить кредитные учреждения к эксперименту на добровольных началах. Экспериментальное внедрение института кураторов сначала нашло поддержку в Москве, а затем распространилось еще на несколько регионов. Правда, до недавнего времени в списке участвующих в эксперименте было 16 банков, ни один из которых не входил в число 50 крупнейших. Но затем, как сообщала газета «Ведомости», кураторы появились и у крупных кредитных учреждений. Например, у московского банка «Глобэкс» и у питерского Промышленно-строительного банка.

Судя по всему, первый блин оказался не комом. Как пояснил результаты этого эксперимента директор департамента регулирования и надзора ЦБ РФ Владимир Сафронов, традиционные ежемесячные инспекции, заключавшиеся в проверке одним контролером отчетности 15—20 банков, позволяли Центробанку реагировать на выявляемые угрозы только через 3—4 недели после получения данных. По его мнению, куратор, имеющий возможность ежедневно работать с первичными документами 1—3 банков и задавать вопросы их менеджерам, вполне способен упреждать развитие финансовых кризисов в отдельно взятой кредитной организации.

Весной будущего года Центробанк собирается идти дальше: теперь за банком планируют не только закрепить персонального куратора, но и поселить его в банковском офисе на постоянной основе. Правда, не во всех банках, а лишь в тех, которые можно отнести к системообразующим, играющим важную роль в экономике страны. Как недавно заявил заместитель председателя Центробанка Геннадий Меликьян, кураторы появятся только в крупных банках, поскольку в мелких нет такого объема работы. По его мнению, практика показала, что методика проверки крупного и мелкого банка должна серьезно различаться. В принципе нетрудно провести тотальную проверку мелкого банка, а вот при работе с крупным банком акцент должен делаться на проверке соблюдения установленных банком внутренних регламентов, системы внутрикорпоративного контроля, а также проведении выборочного исследования кредитных и прочих операций.

При этом Центробанк предусматривает регулярную ротацию кураторов, дабы чиновник «не привыкал». Новый метод надзора во многом скопирован с американской модели, но у российского варианта есть и важное отличие. Если в США куратор в одном лице сочетает еще и функции внешнего инспектора, то у нас они будут разделены, очевидно, с целью предотвращения коррупции.

Банк России уже разработал проект положения о кураторе кредитной организации и методические рекомендации для новых сотрудников, которые будут выпущены в следующем году. На первом этапе решение об участии в эксперименте банки будут принимать сами. Но если его результаты окажутся положительными, то не исключено, что со временем инсайдерский надзор станет обязательным. Видимо, тогда и наступит момент, когда за банкротство банка придется отвечать не только его руководству, но и конкретному сотруднику ЦБ РФ, работавшему в этом банке куратором.