Рождение «страшилки»

Вскоре после дефолта 1998 года внешний долг России составлял 160 миллиардов долларов и равнялся примерно 120—130% стоимости внутреннего валового продукта. Такую колоссальную диспропорцию ряд российских экономистов и политиков вполне естественно расценили — с точки зрения национальной экономической безопасности — как угрожающую. После проведения «постдефолтной» реструктуризации долга стало ясно: именно на 2003 год приходится пик выплат. Действительно, в общей сложности выплаты по процентам и основному долгу в прошлом году достигли 17,5 млрд долларов. Для сравнения, в 2002 году объем выплат составлял около 16 млрд, в 2001 — 14. Вот почему в 1999 году и даже в первой половине 2000 года многим казалось, что в 2003 году проблема внешней задолженности для страны окажется неразрешимой.

Одним из первых об этой угрозе заговорил известный экономист Евгений Ясин, который особо подчеркивал: при огромных изъятиях из национальных сбережений лишь половина расходуемых сумм будет направляться на погашение основного долга, т.е. на возврат средств, действительно полученных бывшим СССР и Россией. Другая половина — это процентные платежи, отражающие не столько ставки фондирования для кредиторов, сколько, зачастую, конъюнктурно заниженный кредитный рейтинг России.

В апреле 2000 года бывший первый замминистра финансов, в свое время курировавший вопросы госдолга, директор Института финансовых исследований Андрей Вавилов с тревогой писал в газете «Коммерсантъ»: «Главная проблема России на ближайшие несколько лет — проблема госдолга. В настоящее время Россия должна более 150 млрд долларов — примерно восемь годовых бюджетов. Даже при самом оптимистичном сценарии в ближайшие годы России потребуется не менее 10 млрд долларов в год для платежей по внешнему долгу. Это 40—45% доходной части бюджета. Без заимствований на внешнем рынке такую задачу не решить… Очевидно, что при существующем уровне госдолга у России есть только два варианта поведения: либо каждые пять-шесть лет объявлять новый дефолт, не платить по обязательствам, изворачиваться, портить репутацию; либо создать такую систему управления госдолгом, которая предполагала бы постоянный выпуск новых, более дешевых обязательств, которые на данный момент являются слишком дорогими для обслуживания».

Как и следовало ожидать, проблему-2003 подхватили и слегка демонизировали журналисты, регулярно пугавшие своих читателей очередным финансовым апокалипсисом в виде второго издания дефолта. Но по мере улучшения внешнеторгового баланса пессимистические настроения понемногу стали уходить на задний план. Тем не менее некая тревога в умах все же сохранялась, пока глава правительства Михаил Касьянов в сентябре 2002 года на ежегодной инвестиционной конференции «Россия — устойчивое развитие» окончательно не развеял все опасения: «Пик платежей по внешнему долгу, приходящийся на 2003 год, уже не вызывает беспокойства — экономика страны встала на устойчивые рельсы… что превращает проблему внешнего долга из политической в чисто техническую». Своего рода эмоциональную точку в этом деле поставил 26 ноября гендиректор «Российской финансовой корпорации» Андрей Нечаев, не без юмора сказавший участникам конференции, посвященной эффективности управления госдолгом: «Хочу вас, коллеги, поздравить с тем, что 2003 год, которым нас всех пугали, мы все-таки благополучно пережили!»

Досрочно погашать или рефинансировать

И действительно, ситуация в последние три года существенно нормализовалась: внешний долг уменьшился со 148,4 млрд долларов в начале 2000 года до 122,1 млрд долларов в начале 2003 года, а к началу 2005 года может снизиться до 115 млрд долларов. Вместе с тем в правящих и деловых кругах обострилась дискуссия по поводу оптимизации государственного долга. Неоднозначный отклик среди аналитиков вызвало недавнее заявление премьер-министра Михаила Касьянова: «Мы можем сейчас ставить вопрос о досрочном погашении долга, но так, чтобы это было выгодно для России». Известный экономист Александр Лившиц назвал это предложение довольно экзотическим: «Я категорически против всякой экзотики, никто в мире так не делает. Другое дело качество задолженности — здесь есть над чем поработать: нужно сделать долги более дешевыми и длинными, постараться их выкупить с большим дисконтом». Председатель президиума Института проблем глобализации Михаил Делягин считает, что политика досрочного погашения долгов помешает стране слезть с нефтяной иглы, поскольку избыточную денежную массу следует направить на модернизацию экономики на условиях государственных гарантий. А вот советник президента по экономическим вопросам Андрей Илларионов фактически солидаризировался с премьером: «Я бы обратил внимание на издержки по сохранению внешнего долга. Россия должна отдавать ежегодно в среднем 7% от 119 млрд долларов только для того, чтобы сохранить нынешний уровень задолженности. Следовательно, надо расплачиваться самыми дешевыми ресурсами (а это наши доходы от нефтеэкспорта) за самые дорогие финансовые инструменты».

Как показывает мировой опыт, есть группа стран с высоким положительным сальдо во внешней торговле, склонных к так называемой голландской болезни, в которых платежи по внешнему долгу положительно влияют на темпы экономического развития. К этой группе, как известно, относится и Россия. Поэтому, по мнению советника Президента РФ, оптимальной политикой по обслуживанию внешнего долга является исполнение графика платежей, а в нынешних условиях — опережающие выплаты.

Тем не менее зам. председателя Внешэкономбанка Сергей Сторчак по поводу этой нестандартной идеи высказался довольно скептически: «Сомневаюсь, что ее нужно тиражировать. Многие кредиторы не готовы принять наше предложение о досрочном погашении долга, поскольку это им запрещает делать их национальное законодательство. К тому же с новым инвестиционным рейтингом Россия вряд ли сможет рассчитывать на получение солидного дисконта».

Как распорядиться стабилизационным фондом

Закон о стабилизационном фонде, принятый Госдумой прошлого созыва на своем последнем заседании, также неоднозначно был воспринят экспертами. Размер стабилизационного фонда, в который будут направляться доходы, полученные государством от высоких мировых цен на нефть, по расчетам Минфина, в 2004 году составит примерно 86 млрд рублей. Согласно Закону о стабилизационном фонде и концепции управления им, разработанной Минфином, погашать внешний долг с его помощью можно будет только после того, как сам размер стабилизационного фонда превысит сумму в 500 млрд рублей. Более того, часть средств фонда, по предложению Минфина, может быть использована и на погашение бюджетного дефицита, если он возникнет из-за падения цен на нефть.

Последний пункт вызвал резкую критику со стороны советника президента Андрея Илларионова, еще три года назад выдвинувшего идею о создании стабфонда. «Следовало бы направлять средства стабилизационного фонда не на покрытие дефицита бюджета, потому что эти средства идут внутрь страны и создают давление на валютный курс, а на расходы за пределами страны и прежде всего на погашение внешнего долга. Я не понимаю, зачем следует накапливать гигантскую величину порядка 16—17 млрд долларов на счетах стабилизационного фонда и получать по этим средствам какой-то незначительный процент, в то время как по нашим обязательствам мы вынуждены платить от 7 до 12% годовых. Гораздо более эффективным было бы использовать эти средства для погашения наиболее дорогих государственных обязательств», — полагает Андрей Илларионов.

Первый вице-президент Ассоциации региональных банков «Россия» Александр Хандруев указал на отсутствие ясности по принципиальным вопросам деятельности стабфонда. В Норвегии, например, также есть стабилизационный фонд, который выполняет сразу две функции: сберегательную и стабилизационную. Фонд не предназначен для финансирования бюджетного дефицита, но используется исключительно для покупки заграничных активов, причем в целях хеджирования рисков эти деньги запрещено инвестировать в предприятия нефтегазового комплекса. И действительно, если стабфонд держать в рублях, то в случае падения цен на нефть он не сможет в должной мере выполнить свою стабилизирующую функцию, поскольку окажется уязвимым как к падению курса российской валюты, так и к прочим негативным тенденциям, которые тогда обозначатся в нашей экономике.

Как платить по долгам меньше

Таким образом, успешно решив проблему-2003, наша страна оказалось перед качественно иной задачей: как организовать эффективную систему управления государственным долгом? Как платить по долгам как можно меньше? К сожалению, пока мы этому еще не научились. В процессе обслуживания государственного долга нередко допускаются ошибки и просчеты, которые ведут к колоссальным бюджетным потерям. Кроме того, до сих пор не налажен четкий учет долговых обязательств (данные ЦБ РФ и Минфина серьезно рознятся), имеют место сделки с использованием сомнительных посредников, политика управления задолженностью недостаточно прозрачна, что не способствует росту доверия со стороны иностранных и российских инвесторов, а также не позволяет общественности полноценно контролировать эту сферу деятельности правительства и т.д. Попытки исправить ситуацию уже предпринимаются: очевидно, финансовые власти уже осознали необходимость перемен, но пока окончательно не решили, в каком направлении следует двигаться.

Видимо с этим обстоятельством и был связан созыв состоявшейся в Счетной палате 26 ноября прошлого года научно-практической конференции «Эффективность управления государственным долгом». По итогам этой конференции участники приняли резолюцию. При этом особый интерес вызывают такие ее рекомендации:

• принять закон о государственном долге;
• разработать предложения по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс;
• перейти к единому управлению государственными финансовыми активами и пассивами;
• принять концепцию управления госдолгом;
• создать межведомственную комиссию для разработки принципов и единой политики области управления госдолгом.

Быть может, реализовав пакет всех этих предложений, и можно подойти к решению проблемы к оптимизации российского долга. Во всяком случае, очень хочется на это надеяться!