Алия Юсупова: Герман Юрьевич, нельзя не отметить, что в течение 25 лет, которые прошли с начала действия антиотмывочного федерального закона № 115-ФЗ, в нем беспрестанно появляются новые субъекты и объекты регулирования. В частности, в качестве объектов регулирования названы экстремизм, финансирование распространения оружия массового уничтожения, в качестве новых субъектов можно назвать различных операторов информационных систем. Развивается бизнес, возникают новые реалии в общественных отношениях. Как вы успеваете все это регулировать? Каких правил приоритетности здесь придерживаетесь?

Герман Негляд: Основным правилом стоит считать наличие повышенного либо пониженного риска в соответствующей сфере, что перекликается с мировыми принципами: это риск-ориентированный подход в чистом виде, когда при выявлении области повышенного риска регулирование усиливается, а в области пониженного риска регуляторная нагрузка ослабляется. И еще один подход. Это принцип организации финансового мониторинга, ориентированный на взаимодействие либо с финансовыми посредниками в сделках и финансовых операциях, либо с так называемыми привратниками. Когда такие посредники или привратники де факто появляются в нашей жизни, на финансовом рынке мы ставим вопрос о том, чтобы они оказались в сфере регулирования 115-ФЗ и взаимодействовали с финансовой разведкой. Именно так и происходило с включением в статью 5 антиотмывочного закона новых субъектов – посредников, таких как операторы инвестиционных платформ или операторы финансовых платформ. В отношении субъектов, которые осуществляют посредническую деятельность при операциях с цифровой валютой, применяется аналогичный подход. Для них в принятом законе предусмотрены обязанности, схожие с обязанностями действующих субъектов 115-ФЗ.

Что касается финансирования распространения оружия массового уничтожения и противодействия финансированию экстремистской деятельности, – это естественное поступательное расширение предмета финансового мониторинга, связанное как с требованиями жизни, так и с международными стандартами и практиками. Терроризм является крайней формой экстремизма и поэтому, если мы хотим пресекать террористические проявления и противодействовать финансированию терроризма, то нужно начинать с превентивных мер в отношении экстремизма, в том числе через пресечение его финансирования.

Мы неоднократно наблюдали на практике, что преступная активность может начинаться с экстремистского акта и при отсутствии пресекательных действий со стороны компетентных органов может перерастать в терроризм. Именно поэтому в Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу была внесена функция ведомства по противодействию финансированию экстремизма и были подготовлены соответствующие поправки в закон.

Касательно противодействия финансированию оружия массового уничтожения — это наша обязанность как страны, вытекающая из принятых Советом Безопасности ООН обязывающих резолюций, которая отражена и в рекомендациях ФАТФ. Поэтому еще в 2018 году мы инициировали такие поправки в закон. Их положительно оценили международные эксперты в рамках взаимной оценки 2019 года.  

Как мы все успеваем? Выстроена и работает эффективная система взаимодействия с организациями финансового рынка, с банковскими и иными ассоциациями участников рынка. Мы слышим проблемные вопросы, которые ставят перед нами коллеги, в том числе в части совершенствования регулирования, работаем плотно с партнерами из других ведомств – в частности, из Центрального Банка, Министерства финансов. Правоохранительные органы, депутатское сообщество, сенаторы тоже вносят свой вклад в развитие сферы ПОД/ФТ/ФРОМУ и также инициируют проекты, которые потом становятся законами.

Алия Юсупова: Поскольку термины «посредники» и «привратники» антиотмывочным законом не определены, являются ли они синонимами в связи с этим законом или в качестве посредников рассматриваются определенные организации, а в качестве привратников другие? Есть ли какие-то квалифицирующие признаки у этих групп?

Герман Негляд: Это не синонимы. К посредникам мы относим тех, кто какое-то время владеет имуществом в то время, когда оно переходит от одного клиента к другому: например, если я вам перевожу средства, в платеже может участвовать от одного до нескольких банков, и формально юридическим владельцем этих денежных средств при переводе все равно будет банк. Это посредник. А привратник, он только присутствует при сделке. Классический пример – риелтор. Он присутствует при сделке, но в его временное владение имущество не передается.  

Алия Юсупова: Как вы относитесь к рамочному регулированию в сфере антиотмывочного законодательства? Полагаете, что оно в этой сфере уместно? Возможно, уже реализовано? Ведь много элементов контроля зависит от внутренних правил организаций – субъектов 115-го федерального закона.

Герман Негляд: Антиотмывочное законодательство имеет свою специфику предмета и метода регулирования. Даже по сравнению с тем предметом, который имеется в сфере финансовых рынков в целом. Правильнее сказать, что антиотмывочное законодательство — это часть законодательства в сфере национальной безопасности, и таким образом — часть публичного права, в том числе и в нормах, которые возлагают обязанности на частный сектор. В этом смысле нельзя не задействовать регулирование базовых вопросов как на уровне самого закона, так и на уровне подзаконных актов.

Сложно себе представить, чтобы такие ключевые вещи, как порядок идентификации, состав устанавливаемых при этом сведений, обязанность устанавливать источники происхождения средств клиентов и иные публично-правовые обязанности, продиктованные публичным интересом и обеспечивающие его защиту, были отданы на уровень, например, саморегулирования. Это должно оставаться именно в регуляторном периметре. Но есть, как я уже отметил выше, своя специфика предмета финансового мониторинга. Здесь возникают вопросы вероятностей, вопросы оценки рисков, в частности, и оценки рисков конкретной операции, конкретного клиента, в их уникальности. В этой области текущее регулирование предоставляет достаточно широкое усмотрение и фактически передает право принятия ряда решений финансовой организации. К примеру, признать или не признать операцию подозрительной и направить в этой связи информацию о такой операции в Росфинмониторинг, отказать или не отказать клиенту в проведении конкретной операции. Это достаточно сбалансированный механизм, когда с одной стороны государство возлагает административно на частный сектор публично-правовую обязанность, с другой стороны дает в рамках этой обязанности достаточно широкое усмотрение, потому что понимает эту предметную область и то, что в каждой уникальной ситуации должно быть свое обоснованное решение. Рамка - она в законе есть, но решение на уровне финансовой организации принимается самостоятельно, разумеется, с учетом критериев, определенных в методических указаниях регуляторов, результатов Национальной оценки рисков и других обстоятельств. Да, это решение индивидуально-определенное, не регулирующее как таковое. На уровне локальных актов финансовых организаций тоже есть гибкость. Те же правила внутреннего контроля утверждаются в каждой организации самостоятельно, исходя из учета обязательных требований к таким документам.
Таким образом, необходимый баланс в сфере антиотмывочного регулирования присутствует. Поэтому передавать какую-то его часть на уровень саморегулирования не целесообразно. Равновесие, гомеостаз системы, здесь уже имеется.

Алия Юсупова: С начала действия антиотмывочного федерального закона в него внесли не один десяток изменений. Какие из изменений представляются вам наиболее важными, имеющими концептуальное значение для становления и развития антиотмывочной системы?

Герман Негляд: Все это время наше законодательство следовало за развитием антиотмывочной системы в Российской Федерации и сопровождало его правовым образом, а зачатую и задавало направления такому развитию. На первом этапе, когда речь шла о создании системы ПОД/ФТ в России, принятие закона заложило ее правовую основу, в нем было пять первых субъектов первичного финансового мониторинга и их базовые обязанности, в том числе по идентификации клиентов, взаимодействию с уполномоченным органом, также было определено и создание самого уполномоченного органа. Комитет по финансовому мониторингу тоже был создан в 2001 году, но на несколько месяцев позднее. Поскольку стояла задача выйти из «черного» списка ФАТФ, создать антиотмывочную систему как таковую, наладить ее работу, закон положил начало самому существованию этой системы в России.

Законопроект имел достаточно сложную судьбу. Сначала была долгая дискуссия в Государственной Думе, потом его отклонил Совет Федерации с созданием согласительной комиссии, затем, когда Совет Федерации все же одобрил доработанный текст, он был отклонен президентом — тогда еще Борисом Ельциным. И только после очередной доработки и получения поддержки со стороны вновь избранного президента, Владимира Путина, закон был подписан и начал действовать.

Одним из ключевых изменений было включение в орбиту 115-ФЗ вопросов противодействия финансированию терроризма, это произошло в 2003 году. В 2018 году произошло расширение сферы регулирования за счет вопросов противодействия финансированию оружия массового уничтожения. Важные поправки были внесены в антиотмывочный закон и в 2013 году, когда был фактически введен институт бенефициарного владения и требования к идентификации бенефициарных владельцев. Эти поправки оформлены законом № 134-ФЗ.

В 2013 году введен еще один значимый институт – оперативного блокирования активов лиц, причастных к террористической и экстремистской деятельности, в том числе на основании решения Межведомственной комиссии. В 2016 году были конкретизированы обязанности субъектов первичного финансового мониторинга устанавливать источники происхождения средств клиентов в зависимости от присвоенного уровня риска. 2020 год запомнился включением в № 115-ФЗ цифровой валюты как актива, приравненного к имуществу. Это, наверное, основные реперные точки.

Алия Юсупова: Что является основным вызовом в сфере антиотмывочного регулирования в нашей стране?

Герман Негляд: Это те риски, с которыми сталкиваются и наша страна, и все мировое сообщество в последние годы. Обусловлены они тем, что преступники все активнее стали использовать новые технологии как для получения преступных доходов, так и для их легализации. Это первый фактор, и второй – трансграничный характер таких угроз. Речь идет уже фактически об эпидемии мошенничества, которая захлестнула практически все страны. Таким образом, безусловным стратегическим вызовом сегодняшнего дня является трансграничность, скорость и технологичность преступного мира, который нам противостоит.

Антиотмывочное законодательство должно создавать условия для формирования не менее технологичной, скоростной и имеющей быстрый выход на международный уровень коммуникации. Одно из возможных решений — это сближение антиотмывочного регулирования с антифрод-регулированием банков, потому что подходы и угрозы примерно одни.

Еще одно предложение – развивать криптокомплаенс. Есть эксперимент, в котором участвует ряд банков. На этапе пилота мы смотрим, как такой комплаенс можно эффективно регулировать, как он может противостоять отмеченным выше угрозам, потому что операция, которую проводит преступник, может совершаться частью в фиатной валюте, частью в криптовалюте, частично безналичным способом, частично – с использованием наличных денежных средств. Антиотмывочная система должна уметь мониторить такую операцию на всем ее протяжении и при необходимости «размотать» ее по этапам. Регулирование в перспективе возможно коснется и этих подходов, аккуратное регулирование, чтобы система, в том числе и в части криптокомплаенса, развивалась и оставалась высоко технологичной и скоростной. В любом случае регулирование идет от жизни.

Алия Юсупова: Что требует безотлагательного регулирования в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ в нашей стране?

Герман Негляд: Это регулирование оборота криптовалют, без всякого сомнения. Потому что этим активом очень часто пользуются преступники. Это и наркобизнес, и трансграничные организованные преступные группировки, которые, в числе прочих преступлений, организуют и мошеннические атаки на наших граждан, это отчасти даже террористические группы. В отсутствие такого регулирования мы рисковали остаться без инструмента управления этим риском. В то же время долгие дискуссии между регуляторами наконец завершились и соответствующий Закон, внесенный Правительством РФ, подписан президентом. Теперь важно оперативно настроить правоприменительную практику по его реализации.

Алия Юсупова: Не секрет, что у РФ есть ряд соглашений с финансовыми разведками зарубежных стран. Угрозы в антиотмывочной сфере, а также угрозы в связи с распространением экстремизма, финансированием распространения оружия массового уничтожения носят глобальный характер. В связи с этим не раз отмечалась необходимость совместной с нашими зарубежными партнерами работы по гармонизации профильного законодательства. Какие конкретно шаги предпринимаются сейчас Росфинмониторингом в этой сфере? Что мы делаем для того, чтобы выработать единые правила игры с нашими партнерами в дополнение к основным направлениям регулирования, которые намечены ФАТФ?

Герман Негляд: Действительно, мы активно сотрудничаем с иностранными партнерами – в прошлом году таких стран было около 60. Увы, существует проблема политизации в отношениях со службами финразведки ряда стран, но мы сейчас говорим про законодательство. С одной стороны, есть минимальный международный стандарт, который определен рекомендациями ФАТФ о том, как должно выстраиваться национальное законодательство. И этот стандарт при его имплементации позволяет взаимодействовать. Это де факто камертон регулирования, камертон гармонизации. Гармонизация будет, если все его имплементируют. В рекомендациях ФАТФ затронуты и вопросы международного сотрудничества, и вопросы закрепления уголовной ответственности за легализацию преступных доходов, кстати все на основании положений конвенций ООН: формулировки у всех международных объединений едины. Раз так, то и при международных запросах мы будем исходить из одинакового понимания данного деяния и иметь в виду, что оно криминализировано схожим образом в стране адресата.

Россия состоит и в ряде международных союзов, где сложилась необходимость в еще большем сближении. Это прежде всего СНГ и ЕАЭС.

ЕАЭС, как известно, это наш экономический союз с рядом стран, внутри которого отсутствуют таможенные границы. И если мы ведем речь о едином финансовом рынке на территории ЕАЭС, то и правила для этого финансового рынка, в том числе в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ, должны быть максимально гармонизированы. Иначе будет регуляторный арбитраж. Если к финансовым организациям в любой стране ЕАЭС будут более мягкие требования в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ, чем, допустим, в России, то они будут в более выгодном экономическом положении, исходя из регуляторных различий, чем организации, зарегистрированные в РФ, и наоборот. Чтобы таких перекосов не было, важно обеспечить гармонизацию на уровне СНГ, на уровне ЕАЭС как экономического союза. То есть нужна согласованная политика в этой сфере государств-участников.

Алия Юсупова: Согласно позиции, ранее заявленной Росфинмониторингом, завершающим этапом имплементации международных стандартов ФАТФ является принятие пакета законопроектов в рамках регулирования оборота цифровой валюты. Основные регуляторные вызовы здесь связаны с анонимностью транзакций и отсутствием единого лица или организации, ответственных за проведение процедур KYC и противодействие отмыванию денег. Какое решение этой проблемы приемлемо?

Герман Негляд: Это решение, которое содержится в основе упомянутого в вашем вопросе пакета нормативных правовых актов. Действительно, на старте мы обсуждали два подхода к регулированию. Была долгая дискуссия между Минфином и Центральным Банком запрещать или регулировать оборот цифровых валют при наличии с 2020 года разрешения владеть ими. И мы удовлетворены тем, что результат дискуссии склонился в сторону регулирования. Модель, которая используется во многих странах мира – это определение посредника по операциям с цифровыми валютами в качестве обязанного лица или организации. Он будет проводить процедуры КYС, хранить информацию об операциях и выполнять базовый набор иных антиотмывочных требований.

Алия Юсупова: Недавно ведомству законодательно предоставлен прямой доступ к данным Национальной системы платежных карт. Служба в автоматизированном режиме будет получать платежную информацию о переводах по картам «Мир», системе быстрых платежей (СБП) и платежах по QR-коду. Это, в свою очередь, поможет снизить нагрузку по предоставлению соответствующей информации на банки. Также Росфинмониторинг выступил за закрепление требования о безвозмездном получении информации субъектами антиотмывочной системы при реализации ими обязанностей, предусмотренных законом № 115-ФЗ. Существует и Консультативный совет Росфинмониторинга, куда входят как сотрудники Службы, так и представители банковского сообщества, заинтересованные в оперативном решении вопросов в сфере антиотмывочного законодательства. Кажется правильным, что ведомство не теряет связи с субъектами профильного законодательства. Насколько помогает эта обратная связь в законотворческой деятельности самому Росфинмониторингу?

Герман Негляд: Хочу еще раз отметить, что Росфинмониторинг как орган публичной власти преследует публичный интерес. И в этом смысле нам важен диалог как с обществом в целом, т.е. конечными потребителями финансовых услуг, так и с конкретными участниками нашей антиотмывочной системы: банковским сообществом, иными организациями финансового рынка и представителями нефинансовых предприятий и профессий. Конечно, нам важен диалог с любым участником, но особенно с теми, кто находится на переднем крае антиотмывочной системы - субъектами первичного финансового мониторинга. Они и являются посредниками в операциях, подлежащих контролю, взаимодействуют с клиентами напрямую и как никто знают актуальные тенденции и предоставляют нам нужную информацию. Обратная связь начинается с обсуждения текущих типологий и рисков.

Коллеги активно участвуют и в формировании новой национальной оценки рисков. В этом году работа над документом будет завершена. Новая национальная оценка станет источником-обоснованием нашей дальнейшей законотворческой деятельности и принимаемых решений. Ее итоги традиционно должны подсветить области повышенного риска, а также указать на незначительный риск в отдельных областях.

Кроме того, при рассмотрении законодательных инициатив всегда организуется их общественное обсуждение. Мы всегда с вниманием относимся к тем предложениям и замечаниям, которые предоставляет частный сектор. Рассматриваем эти инициативы, берем в работу. Некоторые из них с учетом мнения всех заинтересованных сторон становятся частью нормативных правовых актов. Поэтому, пользуясь случаем, хочу поблагодарить всех членов Консультативного совета при Росфинмониторинге и советов комплаенс, которые работают в рамках центрального аппарата и при наших межрегиональных управлениях: их информация имеет для нас высокую ценность и очень полезна. Диалог с частным сектором действительно необходим. Мы вместе делаем этот мир немного лучше, защищая тот самый публичный интерес.

Алия Юсупова: Какими вам видятся перспективы развития инструментов финансового мониторинга в цифровой среде? Проблема информационного сопровождения переводов — так называемое travel rule — какое законодательное решение здесь является оптимальным?

Герман Негляд: Не раз уже отмечались и скорость, и трансграничность, и новые технологии проведения операций. Вопрос фактически развивает эту тему на примере переводов. Что касается путевого правила — известное требование — это сопровождение перевода информацией об отправителе и получателе на всем его протяжении, в том числе в транзитных финансовых организациях. Такое же правило, кстати, существует и для цифровых валют. Не буду скрывать, у нас пока есть сложности с его имплементацией. По 16-й рекомендации нам и ФАТФ поставила «частичное соответствие». Рассчитываем на инициативу по установлению ИНН в качестве уникального идентификатора лица, как раз сейчас идет ее активное обсуждение. Такое законодательное решение позволит сделать шаг вперед и во внедрении travel rule. На старте указать проверяемый и верифицируемый идентификатор получателя средств и, если получится, то уже на этой законодательной основе дальше развивать соответствующее регулирование. В целом требования ФАТФ к наличию информации в процессе совершения перевода становятся еще более жесткими. И инициатива по обязательному указанию в платежных документах ИНН в этом смысле кажется удачной. Росфинмониторинг ее поддерживает.

Алия Юсупова: Не могу не спросить о видеоидентификации. Как продвигается эта инициатива? Поддерживается ли она сейчас Росфинмониторингом?

Герман Негляд: Инициатива в виде экспериментально-правового режима была поддержана в том смысле, что законодатель предоставил такую возможность. Но мы с вами до этого говорили про эпидемию мошенничества. И тут опять-таки важен баланс в обеспечении публичного интереса — чтобы именно в формате экспериментально-правового режима, в ограниченном периметре посмотреть на эту технологию, ее возможности и недостатки. Интересно проверить на небольшом числе пользователей, снижает ли видеоидентификация риски дипфейков, например. Кто-то говорит, что технологии позволяют в ходе видеоидентификации даже более достоверно определять личность клиента, чем, допустим, позволяет личная явка с паспортом в банк. Кто-то считает по-другому. Известен случай Сингапура, когда финансовый директор одной из крупных компаний под влиянием мошенников совершил крупный перевод: аферисты использовали дипфейки и выдали себя за руководство потерпевшего. Технологиям в руках преступников мы должны противопоставить не менее продвинутые ИКТ-решения.

Мы поддерживаем эксперимент, чтобы посмотреть на результат и взвесить все риски, все возможности, и уже по его завершении принять решение о массовом внедрении. Пока коллеги из Банка России прорабатывают программу этого ЭПР. Она находится в стадии утверждения. Мы свои предложения к этому документу представили.

Алия Юсупова: Достижения в работе антиотмывочной системы РФ, накопленные за 25 лет действия федерального закона № 115-ФЗ, очевидны. Какую роль в этом успехе играет именно надлежащее нормативное правовое регулирование?

Герман Негляд: Спасибо за такую оценку работы системы. Это десятки тысяч неравнодушных людей, в комплаенс-подразделениях, в различных ведомствах, которые выполняют эту работу ежедневно, добросовестно и действительно вносят вклад в то, чтобы наш мир стал более финансово безопасным. Возможно, их труд не на виду, но это очень важная работа.

Что касается нормативного регулирования, — это часть политики государства в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ. Здесь, конечно, и закон, который призван регулировать наиболее важные общественные отношения, который работает, и работает неплохо, на наш взгляд, и большой комплекс подзаконных актов. Да, есть в антиотмывочном законе и то, что нужно поправить, что-то изменить. Но мы начинали с тезиса, что сама антиотмывочная система в России, ее история, сформировались именно с принятием этого закона, и все ключевые этапы ее развития так или иначе тоже были связаны с нормативным правовым регулированием. Любое общественно значимое решение носит правовое оформление, как правило. Поэтому именно нормативное регулирование играет в антиотмывочной сфере существенную роль. Надеюсь, так будет и впредь.