Мотивированное суждение (professional judgment) в России называют по-разному — профессиональное, оценочное, квалифицированное, содержательное суждение. Общий смысл таков: оценка деятельности банка производится на основе не только соблюдения формальных норм и требований, но и с точки зрения экономического содержания операций и их рискованности. За рубежом мотивированное суждение касается качества и стоимости активов, обязательств и собственного капитала, а также качества корпоративного управления, включая системы управления и контроля над рисками, прозрачности структуры собственности.

С одной стороны, мировое сообщество в лице Базельского комитета по банковскому надзору признало, что мотивированное суждение становится неотъемлемой частью банковского регулирования и надзора, если регулятор хочет быть ориентированным не на выполнение формальных нормативов, а на риски. Национальные регуляторы с большей или меньшей степенью успеха в течение последних двадцати лет пытаются осуществить переход от оценок уровня конкретных задокументированных рисков к анализу рисков, базирующихся на мотивированном суждении. Предполагается, что мотивированное суждение должно основываться на результатах комплексного анализа деятельности кредитных организаций, изучения их стратегий развития, структуры собственности и управления, внутренних документов, регламентирующих организацию внутреннего контроля, процедуры осуществления риск-менеджмента.

С другой стороны, банкиры не без оснований опасаются вольных трактовок и волюнтаризма при осуществлении надзора. В настоящее время элементы мотивированного суждения широко разбросаны по банковскому законодательству. В частности, в России предусмотрено, что мотивированное суждение могут выносить:
• территориальные учреждения Банка России в ходе проведения инспекционной проверки поднадзорных банков (Инструкция ЦБ РФ от 1 декабря 2003 года №108-И);
• уполномоченные представители центрального банка (Инструкция ЦБ РФ от 25 августа 2003 года №105-И);
• совместные группы Банка России и АСВ (Указание ЦБ РФ от 29 октября 2008 года №2107-У) при оценке целесообразности проведения мер по предупреждению банкротства банка.

Избежать двусмысленности

В основополагающих законах — «О Центральном банке РФ (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности» — упоминание мотивированного суждения отсутствует, и на практике объекты мотивированного суждения весьма разнообразны. Под пристальным и мотивированным вниманием могут оказаться система управления рисками и организация внутреннего контроля, финансовое состояние и перспективы деятельности кредитной организации, проверка внутреннего структурного подразделения банка или его филиала и т.д. Одним словом, текущие подзаконные нормативно-правовые акты регулятора наделяют его представителей широкими полномочиями оценивать деятельность банков сквозь призму мотивированного суждения без каких-либо ограничений. Более того, сами банки могут выносить мотивированное суждение об уровне риска заемщиков, предполагаемых размерах и сроках платежей клиентов (Приказ ЦБ РФ от 31 марта 1997 года №02-139, Письмо ЦБ РФ от 1 февраля 2010 года №15-3-3-2/406).

Мотивированное суждение необходимо. Без него вопиющие случаи вроде банкротства Межпромбанка будут неизбежно повторяться

Не вызывает сомнения, что мотивированное суждение необходимо. Без него вопиющие случаи вроде банкротства Межпромбанка будут неизбежно повторяться. В то же время банки должны быть защищены от наделения проверяющих неограниченными полномочиями по проверке всего и всех на свой лад. Выходом из двусмысленной ситуации может и должна быть институционализация мотивированного суждения.

В конце 2010 года ФСФР разработала проект закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», где мотивированное суждение названо «мотивированной оценкой». В нем предполагается принять поправки в закон «О Центральном банке» и наделить его полномочиями принимать решения об «уровне рисков, качестве систем управления рисками, корпоративного управления и внутреннего контроля на основе мотивированной оценки исходя из необходимости их соответствия масштабам (размерам) и сложности проводимых кредитной организацией операций, соблюдения законодательства, защиты интересов вкладчиков и кредиторов, устойчивости кредитной организации, стабильности банковской системы». Законопроект подразумевает, что банк будет обязан привести принимаемые риски, системы управления рисками, корпоративного управления и организации внутреннего контроля в соответствие с требованиями Банка России, направленными по результатам проведенных оценок.

Двусмысленность формулировок законопроекта ФСФР не только разрешает, но, напротив, усугубляет проблему мотивированного суждения. Если подобная концепция в этом или другом законопроекте будет реализована, станет возможным не только предъявлять к банкам любое произвольное требование, основываясь лишь на оценочном суждении. Известно, что Банк России подготовил собственные поправки в закон «О Центральном банке», однако широкой публике они до сих пор не представлены.

Детали реформы

Институционализация мотивированного суждения требует высокой детализации. Оно могло бы основываться на нескольких принципах: квалификация, коллегиальность (независимость), консерватизм в оценке рисков, транспарентность. Кратко остановимся на каждом из них.

Поднадзорным банкам необходимо предоставить безусловное право обжалования мотивированного суждения

Кто должен выносить мотивированное суждение? Очевидно, что лицом, выносящим вердикт, не может быть территориальное учреждение, уполномоченный представитель, инспекция и тем более инспектор в силу опасности субъективизма. Конечной инстанцией, обладающей правом мотивированного суждения, может быть Комитет банковского надзора Банка России, объединяющий структурные подразделения регулятора, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Учитывая, что в него входят руководители профильных департаментов и ведущих территориальных учреждений, решения принимаются коллегиально.

В отношении каких объектов выносить мотивированное суждение? За рубежом применение мотивированного суждения предполагает, что надзор нацелен в первую очередь на следующие моменты:
• выявление сфер деятельности подразделений банков, которые несут наибольшие риски в силу дефектов систем управления, контроля и/или иных внутрибанковских систем;
• выявление слабых банков и осуществлении надзора за ними в более интенсивном режиме, чем за банками, чье состояние не вызывает мотивированных опасений;
• совершенствование надзора на консолидированной основе, включая анализ рисков, принимаемых банками в рамках взаимоотношений с участниками банковских групп и холдингов.

Что будет на практике?

В России на первых порах мотивированное суждение может ограничиваться двумя наиболее критическими областями. Во-первых, это качество активов, имеющих кредитный риск. Во-вторых, это связанность сторон, то есть степень консолидации участников группы или холдинга в целях анализа концентрации риска. Оба объекта внимания должны быть закреплены в законодательстве. Если в последующем возникнут другие животрепещущие сюжеты, список объектов суждения может быть расширен, однако в любом случае он должен быть закрытым, то есть ограниченным перечнем.

Должно ли вынесение мотивированного суждения сопровождаться надзорным реагированием в форме санкций? Некоторые специалисты полагают, что внедрение мотивированного суждения не должно приводить к увеличению вмешательства надзорных органов в деятельность банков и что оно не должно служить основанием для применения мер ответственности. Если реализовать такой подход, то практический смысл в мотивированном суждении исчезает. Это то же самое, как наблюдать за грабителем и в ответ ничего не предпринимать.

Вынесение мотивированного суждения может и должно сопровождаться надзорным реагированием в ограниченной форме: вынесением предписания в конкретные сроки ликвидировать недостатки в деятельности (снижения концентрации риска, доначисления резервов на возможные потери и пр.), а в случае невыполнения пруденциальных предписаний должен следовать запрет на проведение отдельных операций. В то же время мотивированное суждение не может служить поводом для отзыва лицензии. Все основания для отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций перечислены в статье 20 закона «О банках и банковской деятельности».

Критически важно, чтобы банки располагали механизмом обратной связи. Учитывая, что мотивированное суждение должно иметь правовое значение, поднадзорным банкам необходимо предоставить безусловное право обжалования мотивированного суждения. Как показывает судебная практика по делам об оспаривании ненормативных актов Банка России, обжалование административного акта регулятора (например, решения о применении мер надзорного регулирования) невозможно без содержательного анализа мотивов и оснований, послуживших причиной его принятия. Отсюда следует очень важный принцип применения мотивированного суждения — транспарентность. Полноценное обжалование возможно, только если регулятор раскрывает исходные материалы, на основании которых выносилось решение. Это означает, что Комитет банковского надзора Банка России должен публиковать рабочие документы к заседанию, протоколы и стенограммы, чтобы были ясны причины решения, аргументы за и против.

В целом не возникает никакого сомнения, что мотивированное суждение может быть шагом вперед в развитии банковского регулирования и надзора, а также в обеспечении финансовой стабильности. Для полноценной реализации мотивированного суждения необходимо его правильно настроить и учитывать интересы обеих сторон. Внедрение предложенной модели позволит детерминировать взаимоотношения регулятора и поднадзорных банков, минимизировав возможность произвольных действий. Она способна переориентировать регулирование и надзор с выявления нарушений и применения санкций на своевременное обнаружение рисков и их оперативное устранение.