Банковское обозрение

Сфера финансовых интересов

10.07.2018 АналитикаРазговоры финансистов
На грани права и этики

Эльман Мехтиев, исполнительный вице-президент АРБ, расспросил Михаила Мамуту, руководителя службы Банка России по защите прав потребителей и обеспечению доступности финансовых услуг, о том, чего удалось добиться по теме поведенческого надзора за год



Эльман Мехтиев: Добрый день, Михаил Валерьевич! Спасибо, что нашли возможность для беседы сразу же после сессии по поведенческому надзору и подписанию ассоциациями кредитных организаций и СРО некредитных организаций меморандума о взаимодействии в противостоянии недобросовестным практикам продаж в банковских офисах финансовых продуктов и услуг некредитных финансовых организаций. Давайте поговорим о том, зачем этот меморандум рынку. Вы как регулятор как считаете?

Михаил Мамута: Спасибо, Эльман, за то, что были с нами на сессии, и за ваше замечательное выступление тоже. Мы с вами беседовали примерно год назад, не так много времени прошло, но если год назад все спрашивали, что такое поведенческий надзор, и искали его определение в Википедии, то сегодня люди обсуждают философские проблемы поведенческого надзора, грань между правом и этикой, пытаются как-то осмыслить применимость инструментария и прочее. Это говорит о том, что за год как минимум сформировалось общее понимание поведенческого надзора. Что касается меморандума, то мне кажется, это потенциально интересный инструмент для того, чтобы минимизировать риски недобросовестных продаж финансовых инструментов через банки, которые выступают как агенты по продажам таких инструментов. Конечно, мы были заинтересованы в том, чтобы меморандум был более предметным, более практически ориентированным и содержал в себе более детальные нормы и положения. Но я считаю, что наша совместная работа позволила прийти к документу пусть не идеальному, но вполне рабочему. Мы понимаем, что банковский сектор, в котором отсутствует саморегулирование, должен двигаться более аккуратно и более плавно в сторону установления подобных норм и правил продажи. Поэтому меморандум скорее важен как достижение консенсуса всех сторон — и банковских ассоциаций, и объединений небанковских организаций —в отношении того, что мисселинг — это достаточно серьезная проблема. Кроме того, есть общее понимание сторон, как с этим надо бороться.

Эльман Мехтиев: Давайте называть вещи своими именами. Если бы надзор и регулятор в одном лице не сказали: «Коллеги, у вас нет выбора — или вы делаете меморандум, или проблема уже настолько острая, что мы принимаем Закон», вряд ли сообщество, и не только банковское, а в целом, само пришло бы к этому. По моим расчетам, должно пройти минимум три года между тем, как проблема начинает беспокоить регулятора, надзор, и тем, что сообщество само начнет что-то создавать в ответ. Почему вы думаете, что нельзя было ждать три года?

Михаил Мамута: А на чем это цифра базируется?

Эльман Мехтиев: Я просто смотрю по истории и с финансовым омбудсменом и с тем, что происходило на Западе, когда начинали поступать жалобы, а сообщество не реагировало до той поры, пока проблема не становилась публичной. Но в реальности получилось, что если регуляторы не продвигают определенные вещи, то в лучшем случае это три года, после чего сообщество начинает искать, как ему эти проблемы решить.

Михаил Мамута: Роль регулятора состоит не только в том, чтобы отслеживать, как исполняются принятые нормы, но и в том, чтобы показывать слабые места, обозначать их и вместе с рынком искать наиболее эффективные пути или способы решения этих вопросов. Мы достаточно активно начинаем использовать инструмент, который я сегодня на сессии назвал мягкой силой. То есть классический регулятор — это довольно жесткий игрок, который говорит: «Вот правила, вот несоблюдение правил, вот санкции, вплоть до летального исхода». По итогам анализа эволюции поведенческого надзора за рубежом мы сегодня развиваем дополнение к этой модели. Речь идет о регуляторе, задача которого — объяснить поднадзорным, почему та или иная практика взаимодействия с потребителями нежелательна, а в каких-то случаях — неприемлема. И пока мы видим, что во многих случаях финансовые компании и СРО нас слышат и откликаются довольно активно (разумеется, я говорю о сознательной части, которая заинтересована в устойчивом и прозрачном рынке). В настоящий момент мы полагаем, что если эта мягкая сила действительно реализуется через базовые стандарты, через исполнение рекомендаций регулятора, то в целом этого достаточно. И этот аспект согласуется с переходом от регулирования по правилам к регулированию по принципам. Но я при этом не исключаю, безусловно, что если этого окажется недостаточно, то нам надо будет двигаться к разработке специального регулирования.

Эльман Мехтиев: Вы предвосхитили мой вопрос. Где предел терпению регуляторов в части применения мягкой силы? Ведь у мягкой силы тоже может быть несколько фаз. Я не говорю про сроки, но где вы видите момент, после которого скажете: «Нет, ребята, это не работает, мы вам дали шанс, вы не выполнили»?

Михаил Мамута: Чем более самоорганизовано сообщество, тем более эффективно оно в состоянии работать с таким механизмом. Вернемся к регулированию по принципам, которое мне кажется более перспективным, чем регулирование по правилам. Регулирование по принципам предполагает, что поднадзорная организация должна быть в состоянии корректно толковать принципы, не пытаясь обмануть и регулятора, и себя, и потребителя, трактуя принципы с выгодой для себя. Это подразумевает высокий уровень самоорганизации. Поэтому, как правило, регулирование по принципам доминирует на рынках, которые уже развиты, уровень самосознания которых достиг значительных высот. Там, где рынки еще молодые, недостаточно сложившиеся, нужны дополнительные инструменты воздействия. Тут уместно объяснить, почему мы так поддерживаем развитие концепции саморегулирования. Потому что это тот дополнительный контур, который является и контуром регулирования, и контуром самодисциплины. Он добавляет рынку зрелости, пусть таким институционально установленным способом, тем не менее рынки, где есть обязательное саморегулирование, обладают большим потенциалом с точки зрения установления общих норм поведения, чем те, где его нет. Никто же не мешает банкам создать свои саморегулируемые организации. Но пока мы видим, что таких СРО нет, есть банковские ассоциации, членство в которых добровольно. А значит, есть риск, что члены ассоциации, которые руководствуются ее стандартами, окажутся в менее выигрышном положении, потому что они сами на себя наложат дополнительные ограничения, то есть дополнительные затраты, связанные с соблюдением этих ограничений. Поэтому саморегулирование либо должно быть обязательным, либо не должно быть вовсе. В этом смысле, я полагаю, практика саморегулирования, которая нарабатывается сейчас в сфере некредитных финансовых организаций, достаточно интересна и полезна, в том числе и для банков, как некий путь возможного дальнейшего развития.

Эльман Мехтиев: То есть у нас есть несколько лет, чтобы посмотреть, как удастся у вас эксперимент с некредитными финансовыми организациями, и потом сказать, что срочно создаете свое СРО?

Михаил Мамута: Я думаю, что эти процессы вполне могут происходить параллельно, поскольку они длительные и требуют серьезных дискуссий. Скорее речь идет о том, что опыт, который нарабатывается в ходе реализации саморегулирования на финансовых рынках, безусловно, полезен для создания модели саморегулирования на банковском рынке.

Эльман Мехтиев: Мы заговорили о мягкой силе. Неожиданно очень сильный ход, несмотря на то, что это всего лишь мягкая сила. Вы постоянно ссылаетесь на опыт Португалии, на опыт европейских и других стран.

 

Эльман Мехтиев, АРБ. Фото: Игорь Руссак

Эльман Мехтиев, АРБ. Фото: Игорь Руссак

 

Михаил Мамута: Не только Португалии. Великобритании, например, или Канады. Очень высоко его оцениваю.

Эльман Мехтиев: Вы информируете рынок о том, что вы об этом знаете, и для нас это может быть жестким проявлением той самой мягкой силы. Это еще один аргумент для нас, для сообщества самим понять, что надо делать, чтобы жесткое применение силы не состоялось. Мой вопрос в этом и состоял: почему же вы не рассказываете о том, что, на ваш взгляд, является ценным не для применения у нас, а ценным в принципе. Потому что одно дело, когда это рассказывают эксперты, а другое дело, когда рассказывает регулятор.

Михаил Мамута: Во-первых, в общении с профессиональной аудиторией, банковской и небанковской, мы рассказывали и рассказываем об этом довольно часто. Приводим примеры, и они всегда оживляют дискуссию. Я еще хотел бы объяснить, почему важен контекст. Потому что система регулирования в определенном смысле является закреплением не только сложившейся системы экономических отношений, но и сложившейся системы социальных и культурных стереотипов. Например, опыт работы с жалобами в Великобритании нас в хорошем смысле слова поразил. Там потребитель не ждет ответа от регулятора на обращение, а считает, что выполняет свой гражданский долг, сообщая о выявленном или предположительном нарушении. Я часто говорю про Португалию, потому что континентальная Европа ближе нам по ментальности и намного ближе с точки зрения структуры финансовых рынков, чем Великобритания. Но и в таких странах, как Португалия, Испания, Италия, Франция, поведенческий надзор за последние пять — семь лет прошел очень большой путь и сегодня является фактически частью общего надзорного процесса со своим собственным смыслом.

Эльман Мехтиев: По моим расчетам, должно пройти минимум три года между тем, как проблема начинает беспокоить регулятора, надзор, и тем, что сообщество само начнет что-то создавать в ответ

Но я хотел закончить мысль в отношении того, как взаимосвязаны границы мягкой силы и жесткого регулирования. Вообще, любую историю, как мне кажется, сначала нужно протестировать с точки зрения ее применимости на практике. Прежде чем писать какой-то закон, лучше попробовать, как эта штука будет работать, как если бы она уже была. В этом смысле режим добровольного тестирования, основанный на рекомендациях и стандартах, очень полезен, потому что он дает нам опыт. А если речь идет о необходимости соблюдения этих норм абсолютно всеми, то, конечно, потребуется зафиксировать их законом либо актом, который по своей силе сопоставим с законом. Это может быть нормативный акт или, например, базовый стандарт, применение которого является обязательным, а последствия за нарушения будут серьезными, вплоть до прекращения деятельности. Но может оказаться, что и добровольных стандартов, а также договоренностей, рекомендаций вполне достаточно. Вот почему мы говорим, что следим за тем, как исполняются рекомендации, насколько их сегодня достаточно.

Эльман Мехтиев: Вы упомянули, что важнее переходить к принципам, чем к правилам. Но кто будет толковать, насколько правильно или неправильно исполняются принципы?

Михаил Мамута: Правильный вопрос, потому что наличие принципов означает, что кто-то должен оценивать, как они применяются. Тут два ответа. Например, наши базовые стандарты, которые пишет страховой рынок, рынок МФО, брокеров и т.д., все являются сочетанием принципов и правил. Это очень интересная концепция, мы фактически тестируем такую модель, поскольку в базовых стандартах это оказалось достаточно просто сделать. Так, в стандарте устанавливается, что компания должна добросовестно и полно информировать потребителя о предлагаемых ею финансовых продуктах — это принцип. Но при этом стандарт устанавливает требования к предоставлению такой информации, например требования к шрифту — это правило. Почему это надо делать? Потому что базовые нормы, которые всеми должны применяться одинаково, лучше фиксировать на уровне правил. Тогда мы можем быть убеждены в единообразии применения этих норм. А вот там, где допустимо мотивированное суждение как оценка качества реализации принципов, можно использовать более гибкую модель. Кому мы доверяем судить? Контроль за соблюдением базовых стандартов осуществляет СРО. Это первый уровень суждения — дисциплинарный комитет СРО, который использует принцип, близкий к мотивированному суждению. Кто может осуществлять контроль за тем, как СРО реализует свою надзорную функцию? Регулятор, у которого есть право второго суждения при проверке, как СРО контролирует соблюдение базовых стандартов. И, если мы видим, что вместо вынесения справедливых решений происходит профанация деятельности, то предъявляем претензии к СРО, к качеству ее надзорного и дисциплинарного процесса. В этом смысле в законе есть немало возможностей влиять на поведение СРО.

Эльман Мехтиев: Уточняющий вопрос: как вы понимаете, что СРО занимается профанацией? У вас же тоже должно быть что-то, на основании чего вы скажете, что это профанация?

Михаил Мамута: В этом случае методология похожа на аудиторскую. Для оценки берется несколько случайным образом выбранных кейсов по разным аспектам контроля.

Эльман Мехтиев: Несколько кейсов, которые все-таки добрались до вас?

Михаил Мамута: Система жалоб прозрачна. Мы просто берем несколько жалоб, которые рассматривало СРО, и смотрим, как были решены изложенные в них проблемы с точки зрения соответствия принципам.

Эльман Мехтиев: То есть в итоге судьями являются потребители?

Михаил Мамута: Потребитель является в этом смысле финальным оценщиком, потому что именно его оценка влияет на такой показатель, как уровень доверия населения финансовым рынкам.

Эльман Мехтиев: Хотел спросить следующее. Может быть, это аналогия из пруденциального надзора, а не из поведенческого, но все-таки. Большинство банков резервирует ровно столько, сколько видит в документах, которые определяют размер резервирования. Но в действительности нормативный акт Банка России определяет минимальное значение. Когда вы говорите про принципы и мы четко проговариваем некоторые правила их исполнения, будут те, кто исполняет больше правил и в более полной степени. Вы каким-то образом будете это продвигать, стимулировать?

Михаил Мамута: Концепция поведенческого надзора в значительной степени базируется на анализе, обобщении и популяризации лучших практик. То есть их изучение и продвижение является на самом деле частью нашей работы, равно как и подавление плохих или недопустимых практик.

Эльман Мехтиев: У вас уже накапливается практика по некредитным финансовым организациям. Вы видите хоть в какой-то организации, чтобы было выполнение больше, чем требуют правила?

Михаил Мамута: Как ни странно, мы видим это в некоторых банках.

 

Михаил Мамута, ЦБ РФ. Фото: Вячеслав Викторов

Михаил Мамута, ЦБ РФ. Фото: Вячеслав Викторов

 

Эльман Мехтиев: Я говорю про СРО, а не про банки.

Михаил Мамута: Я вижу объективно, что некоторые банки, не имея ни законодательных требований, ни какой-либо обязанности, реализуют, например, достаточно сложно организованные двухуровневые, трехуровневые схемы по работе с жалобами потребителей. Это отличная практика, которая заслуживает всяческого поощрения, как минимум морального.

Что касается НФО, то здесь надо учитывать, что на сегодняшний момент принятые базовые стандарты есть в двух секторах — микрофинансовом и кредитной кооперации. Все остальные базовые стандарты должны быть приняты в течение нынешнего года. Сейчас у нас на очереди стандарт для страхового рынка, затем — для рынка ценных бумаг и так далее. Я думаю, что достоверно оценить, как СРО контролируют соблюдение базовых стандартов и как рынок реагирует на их внедрение, мы сможем только по итогам наших проверочных мероприятий, запланированных на конец нынешнего и на весь следующий год.

Эльман Мехтиев:А каковы ваши ожидания?

Михаил Мамута: Первые впечатления от того, что мы видим сейчас на микрофинансовом рынке, достаточно позитивные. И по кредитной кооперации тоже. Правда, недобросовестные участники пытаются тут же находить обходные пути, но это, видимо, неизбежно, и как раз в отношении таких организаций надзор должен быть жестким. Приведу пример с кредитной кооперацией. Базовый стандарт содержит нормы, ограничивающие предельный размер доходности по размещенным в КПК сбережениям.

Михаил Мамута: Я вижу объективно, что некоторые банки, не имея ни законодательных требований, ни какой-либо обязанности, реализуют, например, достаточно сложно организованные двухуровневые, трехуровневые схемы по работе с жалобами потребителей

Это правило введено совсем недавно, потому что на данном рынке фигурировали очень странные ставки по привлекаемым сбережениям. И после введения ограничений сразу же появились факты вручения клиентам подарков. В свое время банки этим грешили, чтобы обходить требование по максимальной доходности вкладов. Но если банки дарили чайники и утюги, то кредитные кооперативы предлагают на каждые размещенные у них 100 000 рублей — 10 000 рублей сразу получить «в подарок». Таким образом, ставку фактически можно регулировать как угодно. Но и у нас тоже уже отлажен механизм оперативного мониторинга и реагирования на такие кейсы. Мы буквально за месяц с момента выявления таких случаев разработали и выпустили информационное письмо о контроле за применением конкретной нормы базового стандарта. И, если теперь СРО выявит такую практику, то с учетом наших рекомендаций будет обязано трактовать это как нарушение базового стандарта и применять установленные меры воздействия.

Эльман Мехтиев: Наверное, последний большой вопрос. Сегодня мы подписали меморандум, но сегодня еще одна вещь произошла. 4 июня президент Путин подписал Закон об омбудсмене, и сегодня он опубликован. Это случайное совпадение?

Михаил Мамута: Если я скажу, что мы приложили максимум усилий для того, чтобы это было подарком к МФК, то это прозвучит красиво, но будет неправдой. Я вам скажу так, что мы постоянно прикладывали максимум усилий для того, чтобы этот закон появился. и то, что он появился именно сегодня, можно, наверное, считать удачным совпадением.

Эльман Мехтиев: Я имел в виду то, что и в этот же день мы начинаем новую историю с подписания меморандума.

Михаил Мамута: Будем считать это определенным знаком судьбы.

Эльман Мехтиев: И тогда закон будет через восемь лет?

Михаил Мамута: Я бы сказал, что пока это недостоверное предположение.

Эльман Мехтиев: Что закон понадобится?

Михаил Мамута: Смотря какой закон понадобится. Мы же достаточно четко озвучивали сегодня, какие базовые вещи нам необходимо зафиксировать законом. Первое — правила продажи финансовых продуктов через агентов. Это должен быть Закон, потому что только лишь базовых стандартов здесь очевидно не хватит, поскольку у них есть свои границы применимости. Второе — саморегулирование на банковском рынке. Мне кажется, что здесь кроется большой потенциал борьбы с недобросовестными практиками для самого банковского сообщества, но эта тема требует серьезного, всестороннего обсуждения и осмысления. Третья история — квалификация инвесторов. Это тоже большая реформа — серьезная, сложная, но она обязательно нужна, потому что здесь слишком много увязанных между собой аспектов, нюансов и ожиданий, которые требуют закрепления и тонкой настройки. И мы уже прошли большой путь в дискуссии с профессиональным сообществом. Это не исчерпывающий список, но многие другие аспекты — правила раскрытия информации, правила оформления преддоговорных отношений и т.д. — вполне могут быть отрегулированы на уровне базовых стандартов и на уровне рекомендаций регулятора.

В целом тот стратегический подход, которые сейчас апробируется, воспринимается самими участниками рынка как достаточно эффективный путь взаимодействия. Что нам сегодня на сессии говорил рынок? Что это позитивно и полезно, что вы (регулятор) нас собираете, информируете о плохих кейсах, которые выявляете, о лучшей практике, и мы совместно принимаем решения по этим вопросам.

Эльман Мехтиев: Спасибо за рассказ о том, что срочно надо делать банковскому сообществу.

Михаил Мамута: Я думаю, что через год еще раз посмотрим.

Эльман Мехтиев: Может быть, и раньше. Спасибо!

Беседа состоялась в кулуарах МФК-2018 6 июня 2018 года.



Читайте также

Сейчас на главной