Новый подход в создании мегарегулятора

Накопленный опыт создания и функционирования мегарегуляторов в разных странах дает основания говорить о том, что появился новый подход к созданию и поиску новых организационных форм регулирования в финансовом секторе. Вот основные компоненты нового подхода:

— усвоение уроков глобального финансового кризиса;

— накопленный опыт функционирования мегарегулятора;

— повышение роли центральных банков в моделях интегрированного надзора.

Плюсы и минусы мегарегулятора

С момента создания этого органа ведутся и, я уверен, будут вестись дебаты относительно преимуществ и недостатков института мегарегуляторов (основные доводы «за» и «против» указаны в таблице).

И, если преимущества мегарегулятора не требуют подробных комментариев, то его недостатки, наоборот, нуждаются в пояснениях.

Во-первых, противники мегарегуляторов указывают на неизбежность потерь в переходный период. Об этом говорит опыт Норвегии, Швеции и Японии. Я не знаю стран, которые смогли бы этого избежать.

Создавать сегодня мегарегулятор в России «большевистскими темпами» нецелесообразно

Во-вторых, при создании мегарегуляторов не учитывается специфика надзора и регулирования в отдельных сегментах финансового сектора. Если сложить банковский и страховой надзор, то сумма из частей может и не получиться. Это будут разные по качеству, разные по стандартам платформы подходов. Невозможно запрячь их в одну упряжку.

И отсюда вытекает третий недостаток, наверное, самый существенный. В рамках интегрированного надзора, вследствие расширения диапазона управленческой нагрузки может повышаться степень бюрократизации в принятии решений и создаваться эффект еще большего запаздывания «обратной связи». Скорость процесса принятия решений резко снижается.

Зарубежный опыт

Я выбрал несколько стран (США, Великобритания, Германия и Ирландия) и посмотрел, как там была реализована идея создания мегарегулятора.

В США — стране с самыми развитыми финансовыми рынками, по логике вещей, должен в первоочередном порядке быть создан мегарегулятор. В реальности произошло следующее:

— предложение о переходе к мегарегулятору поддержки не получило;

— произошло только частичное перераспределение надзорных функций;

— в соответствии с законом Додда-Фрэнка полномочия по координации действий регуляторов возложены на созданный межведомственный Совет по надзору за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Council);

— повышена роль ФРС в надзорном процессе, прежде всего, в отношении системно-значимых финансовых посредников.

Теперь о ситуации в Великобритании. В 1998 году большинство надзорных полномочий Банка Англии было передано Службе по надзору за сектором финансовых услуг (FSA — Financial Services Authority). Неэффективная координация действий Казначейства, FSA и Банка Англии привела к развалу института мегарегулятора. В феврале 2011 года на базе совета директоров Банка Англии создан временный Комитет по финансовой политике. В 2012 году было создано Управление пруденциального регулирования (Prudential Regulation Authority), подотчетное Банку Англии. Надзор по текущему ведению бизнеса закрепляется за вновь созданным Управлением финансового поведения (Financial Conduct Authority). Таким образом, в Великобритании, вслед за Голландией, реализуется модель «Твин пикс». Португалия, Италия и Франция также ее используют или переходят на нее. Великобритания показала пример того, что в стране, где очень высокая культура надзора, тем не менее, создание мегарегулятора было сопряжено с просчетами и ошибками.

Следующая страна — Германия, где в 2002 году произошло слияние трех федеральных надзорных ведомств, результатом чего стало появление нового единого надзорного органа — Федерального ведомства финансового надзора (BAFin). Отмечу, что президент BAFin назначается президентом Германии на неограниченный срок и законодательством не предусмотрено финансирование BAFin за счет средств бюджетов. Важно подчеркнуть, что в рамках BAFin были расширены полномочия «Дойче Бундесбанка».

И последняя из рассматриваемых стран?— Ирландия. Там единый надзорный орган создан внутри ЦБ Ирландии на основе его надзорного блока. Его независимый статус обеспечивается тем, что, оставаясь неотъемлемой частью местного ЦБ, мегарегулятор имеет свой совет директоров, назначаемый министерством финансов страны.

Нужен ли в России мегарегулятор?

В нашей стране впервые вопрос о мегарегуляторе поднимался в 1999 году, но тогда законопроект о его создании не вышел за стены профильного комитета Госдумы. Аналогичный законопроект, разработанный в 2006 году, также не покинул стен парламента. Не нашел никакого отражения этот вопрос и в «Стратегии развития банковского сектора РФ на период до 2015 года», разработанной в 2011 году. Однако, всего год спустя, перед отечественным финансовым рынком вновь ставится вопрос о создании мегарегулятора. Резонно задаться вопросом: почему?

Помимо политических причин — концентрации финансовой власти и стремления ускорить решение задачи формирования в России международного финансового центра, можно назвать несколько весомых экономических аргументов в пользу перехода нашей страны на кросс-секторальную модель регулирования и надзора в финансовом секторе, среди которых главный — высокий уровень системного риска. Создание института мегарегулирования способно минимизировать системные риски, повысить уровень защиты интересов инвесторов и вкладчиков.

Означает ли все это, что мегарегулятор надо создавать сегодня? Ответ, судя по тому, как проходил процесс перехода на эту модель регулирования в других странах, неоднозначный. Создавать сегодня мегарегулятор в России «большевистскими темпами» нецелесообразно в силу ряда причин.

Во-первых, в переходный период с высокой степенью вероятности проявится «организационная неразбериха», что, в условиях еще не закончившегося глобального финансового кризиса, может иметь отрицательные последствия для устойчивости российской экономики.

Во-вторых, эффективность мегарегулятора в значительной степени определяется тем, насколько налаженной является координация действий регулирующих органов и как решаются проблемы «конфликта интересов» различных ведомств.

В-третьих, для того, чтобы создать необходимые предпосылки для перехода на ту или иную модель мегарегулирования финансовых рынков, финансовым властям и рынку следует определиться с ответами на несколько принципиальных вопросов. Не приведет ли создание надзорного конгломерата к организационной неразберихе? Какая модель эффективнее для России: единого регулятора или «твин пикс», и как, в случае создания той или иной модели, будут распределены полномочия между Минфином и Банком России? Будет ли способен мегарегулятор противодействовать риску недобросовестного поведения финансовых посредников, прежде всего банков с госучастием, и не станет ли он ведомством по защите и лоббированию групповых интересов?

На наш взгляд, при реформировании отечественной модели регулирования финансового сектора важно не допустить конфликта интересов органов управления и разработать «дорожную карту» продвижения к поставленной цели, позволяющую оценить весь объем предстоящей работы по внесению изменений в законодательную базу, а также предусмотреть возможные отрицательные эффекты и последствия.

В свете сказанного, наиболее предпочтительным вариантом реформирования надзорной сферы является создание в первоочередном порядке Совета по финансовой стабильности, с приданием ему не только функций координации, но и полномочий по подготовке предложений касательно выбора оптимальной для условий нашей страны модели мегарегулятора.