Финансовая сфера

Банковское обозрение


  • Антимонопольное законодательство VS банковское
31.01.2020 Best-practice
Антимонопольное законодательство VS банковское

Антимонопольный орган довольно часто обращается в банки за получением информации об операциях по счетам юрлиц (в том числе его интересуют контрагенты и наименования операций). Это необходимо для расследования нарушений законодательства о конкуренции, в частности по делам о картельных соглашениях. Право затребовать такого рода информацию у антимонопольных органов есть. Но как быть с тем, что информация, которую запрашивает ведомство, составляет банковскую тайну и охраняется законом? Долгое время суды данное противоречие трактовали в пользу ФАС России, но в последнее время наметилась другая тенденция. Расскажем об этом подробнее


Законодательная коллизия

Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), регламентирующим деятельность ФАС России, антимонопольному органу предоставлено право направлять запросы в различные организации. В частности, в силу ч. 1 ст. 25 данного закона коммерческие организации обязаны предоставлять в антимонопольный орган по его мотивированному требованию документы, объяснения, информацию в письменной и устной формах (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях. Антимонопольный орган пользуется этим правом и при работе с банками: требует предоставить информацию обо всех операциях (выписку о движении денежных средств) по всем открытым и закрытым счетам компании, в отношении которой ведется расследование по делу о нарушении законодательства о конкуренции.

Однако банки оказываются в неоднозначной ситуации. С одной стороны, непредоставление или несвоевременное предоставление запрашиваемых сведений влечет административную ответственность (ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ) в виде штрафа в размере от 50 000 до 500 000 рублей. С другой стороны, запрашиваемые сведения в соответствии со ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее — Закон о банках и банковской деятельности) признаются банковской тайной, которая охраняется законом.

Режим охраняемой законом тайны, в том числе банковской, предполагает, что доступ к ней может иметь только ограниченный круг лиц, а для предоставления этой информации третьим лицам установлен специальный порядок.

Так, в силу ч. 2 ст. 26 Закона о банках и банковской деятельности справки по операциям и счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей выдаются кредитной организацией им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате Российской Федерации, налоговым органам, Пенсионному фонду Российской Федерации, Фонду социального страхования Российской Федерации и органам принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия руководителя следственного органа — органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве.

Из диспозиции указанной нормы следует, что перечень субъектов, по чьим запросам возможно раскрытие сведений, составляющих банковскую тайну, является исчерпывающим и в нем нет антимонопольных органов.

Как видим, в законодательстве существует определенная коллизия. На практике она доставляет трудности банкам.

Посмотрим, какие решения в условиях этого противоречия принимают суды.

Судебная практика

В 2007 году ФАС России опубликовала письмо от 28.02.2007 № АК/2487 «О предоставлении информации, составляющей банковскую тайну», в котором однозначно констатировала обязанность кредитных организаций предоставлять информацию, составляющую тайну, в том числе банковскую, такая информация должна быть предоставлена антимонопольную органу по его запросу.

До недавнего времени судебная практика склонялась к тому, что антимонопольные органы имеют право на доступ к сведениям, составляющим банковскую тайну.

При рассмотрении дел о непредоставлении кредитными организациями в антимонопольные органы сведений, составляющих банковскую тайну, суды часто ссылаются на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой допускается ограничение прав определенных категорий субъектов, в том числе для информационного обеспечения публичных функций, возложенных на антимонопольные органы.

Однако одно из дел, рассмотренных Верховным Судом в начале 2019 года, не вписывается в эту общую тенденцию безоговорочного признания необходимости раскрытия банковской тайны антимонопольному ведомству. Расскажем о нем подробнее.

ФАС направило в Банк запрос о предоставлении информации о движении денежных средств по всем открытым и закрытым счетам АО «Ирмаст-Холдинг» в рамках дела об административном правонарушении. В ответ на указанный запрос в установленный для предоставления информации срок Банк направил в антимонопольный орган письмо об отказе в предоставлении запрашиваемой информации, поскольку такая информация относится к сведениям, содержащим банковскую тайну, а в силу положений ст. 26 Закона о банках и банковской деятельности во взаимосвязи с положениями ч. 3 ст. 25 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган не относится к числу субъектов, которым может быть предоставлена информация, содержащая банковскую тайну.

В ответ на это антимонопольный орган возбудил в отношении Банка дело об административном правонарушении и проведении административного расследования, в соответствии с которым антимонопольный орган повторно истребовал у Банка указанные сведения.

На повторный запрос Банк все же предоставил истребуемые сведения. Однако это не спасло его от административной ответственности, антимонопольный орган вынес постановление о привлечении Банка к административной ответственности, предусмотренной ч. 5 ст. 19.8 КоАП, назначив наказание в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей.

Банк решил обжаловать действия антимонопольного органа по истребованию сведений, составляющих банковскую тайну, а также постановление о привлечении к административной ответственности.

Нижестоящие суды вплоть до окружной кассации посчитали требования ФАС России об истребовании указанных сведений, а также привлечение Банка к административной ответственности законными. При этом суды указали, что Закон о защите конкуренции не содержит ограничений по составу и объему запрашиваемой информации, необходимой для осуществления антимонопольным органом его задач и функций. Объем запрашиваемых сведений, состав документов (информации), порядок и сроки их предоставления должны определяться антимонопольным органом в каждом конкретном случае в зависимости от предмета проверки и иных существенных обстоятельств, обусловливаться необходимостью осуществления им возложенных на него задач и функций.

Но Верховный Суд не согласился с такой позицией и указал, что в силу ч. 6 ст. 44 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе запрашивать у соответствующих организаций документы только с соблюдением требований, установленных федеральным законодательством о государственной тайне, банковской тайне, коммерческой тайне или об иной охраняемой законом тайне. В рассматриваемом случае, таким федеральным законом, устанавливающим требования к предоставлению информации, содержащей банковскую тайну, является Закон о банках и банковской деятельности, в ст. 26 которого содержится закрытый перечень лиц, которым могут быть предоставлены сведения, содержащие банковскую тайну. Антимонопольных органов в этом перечне нет.

Банки оказываются в неоднозначной ситуации. С одной стороны, непредоставление запрашиваемых сведений влечет административную ответственность в виде штрафа. С другой стороны, запрашиваемые сведения признаются банковской тайной, которая охраняется законом

Кроме того, подтверждая позицию о том, что антимонопольные органы не имеют доступа к банковской тайне, Верховный Суд указал на ч. 2 ст. 25 Закона о защите конкуренции, в которой установлено, что Центральный банк Российской Федерации предоставляет в ФАС запрошенные документы и информацию, за исключением банковской тайны.

Следовательно, Верховный Суд делает вывод, что, освободив Центральный банк РФ от обязанности предоставлять в ФАС России по ее письменному запросу информацию, составляющую банковскую тайну, законодатель предполагал аналогичный подход и в отношении других банков и кредитных организаций.

Таким образом, Верховный Суд подтвердил, что у Банка отсутствует обязанность исполнять запрос антимонопольного органа о предоставлении сведений, содержащих банковскую тайну.

Стоит отметить, что это дело (со сформулированными в нем правовыми позициями) было помещено в «Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2019)» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019), что говорит о том, что Президиум Верховного Суд ориентирует нижестоящие арбитражные суды на применение этой правовой позиции.

Дальнейшие перспективы

Выявленная коллизия антимонопольного и банковского законодательств бесспорно должна быть решена на законодательном уровне. Мы понимаем, что доступ антимонопольных органов к банковской тайне продиктован прежде всего необходимостью защиты публичных интересов. Выявление и привлечение к ответственности лиц, виновных в организации картельного сговора, является важнейшей задачей, стоящей перед государством в области обеспечения конкуренции и предупреждения коррупции. Однако эффективное выявление подобного сговора в сложившихся реалиях невозможно без доступа антимонопольных органов к информации о движении денежных средств подозреваемых компаний.

Таким образом, законодательство остро нуждается в дополнении, в частности включении ФАС в перечень субъектов, которым предоставляется доступ к банковской тайне. С подобной инициативой уже выступала сама федеральная антимонопольная служба. Она даже готовит законопроект, в рамках которого предлагается внести поправки в Закон о банках и банковской деятельности, позволяющие получить службе законный доступ к банковской тайне.

Надеемся, что в ближайшее время правовая неопределенность в описанном вопросе будет устранена.






Читайте также

Сейчас на главной

ПЕРЕЙТИ НА ГЛАВНУЮ